新政策背景下收费公路项目关键问题的对策分析

一、引言

随着国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称“84号文”）的出台，以及PPP新机制的全面推行，我国收费公路领域的政策环境与发展模式正经历深刻重构。这一系列新政旨在系统规范存量项目管理，稳妥化解地方政府债务风险，同时为增量项目构建一个更趋市场化、透明化且具备可持续性的发展框架，其根本目标在于全面提升公共服务供给的长期效率与质量。

在此背景下，存量项目与增量项目面临不同维度却相互关联的挑战。一方面，大量已进入运营或建设后期的存量PPP项目，正身处政策衔接、财政支付与合同再谈判等多重现实困境之中，其能否平稳运行直接关系到公共服务连续性与政府公信力。另一方面，计划启动的增量特许经营项目，虽在新规中获得了清晰的规则边界，但在实施路径上仍存在诸多困惑。如何在不触碰“隐性债务”红线的前提下，有效吸引社会资本并推动模式创新，已成为行业发展的关键议题。

本文立足于政策本意与市场实践，旨在分析收费公路领域过渡期暴露出的问题。通过结合部分先行地区的案例经验与行业普遍存在的共性问题，提出兼具原则性指导与实操性的分层、分类对策建议，以期为推动收费公路在规范中稳健发展、在创新中持续前行提供思路。

二、新政策背景下收费公路项目面临的主要问题

政策的生命力在于有效执行，而当前从宏观政策到微观落地之间，仍存在若干亟待疏通的堵点与模糊地带。无论是存量项目的优化调整，还是增量项目的启动实施，均面临显著的现实瓶颈。

（一）存量PPP项目整改推进缓慢，深层次矛盾亟待化解

存量项目是特定发展阶段的产物，其问题具有历史性与复杂性，整改工作难以一蹴而就。当前困境集中体现于省级细则缺位、履约信用受损与谈判机制失灵三个相互关联的层面。

1.省级落地细则缺位，项目整改方向不明

尽管国家层面的“84号文”已为存量项目规范提供了纲领性指导，但政策效能充分发挥的关键在于省级层面能否出台贴合本地实际的具体实施方案。目前，仅甘肃、云南、江苏、陕西等少数省份发布了地方指导方案，多数地区仍处于观望或酝酿阶段。有地方政府反映，由于缺乏省级细则的明确指引，整改工作难以找准方向，对于如何合规运用“专项债”等政策工具支持存量项目理解不深、操作无据。这种执行层面的迟滞，直接影响了“降本增效”宝贵窗口期的利用，导致未能通过及时再谈判平滑未来的财政支出压力。

2.履约程序人为拖延，财政支付压力后置

实践中，部分地方政府因财力紧张，以“未组织开展绩效考核”“未完成竣工决算审计”等程序性理由，拖延或拒绝履行可行性缺口补助的支付义务。“84号文”虽明确禁止此类行为，但积弊难除。这种做法不仅严重损害政府信用，更导致应付费用不断累积，一旦完成相关程序，将引发短期支付压力的集中爆发，对地方财政形成冲击。

3.“降本”谈判陷入僵局，高层协调机制缺失

“降本增效”是存量PPP项目调整优化的核心。然而，涉及投资回报率、融资利率等核心商业条款的再谈判异常艰难。社会资本与地方政府往往因立场差异巨大而陷入僵局。更深层的问题在于，当项目层级谈判无法突破时，缺乏更高级别、更权威的政府协调组织介入和斡旋，使得问题久拖不决，甚至可能引发项目停摆风险。

（二）增量特许经营项目实施面临新规适应难题，模式创新存在困惑与风险

PPP新机制及配套的《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》为增量项目划定了清晰的规则边界。然而，在新规则落地过程中，仍存在实操层面的挑战与困惑。

1.“本级国企”参与限制引发项目实施模式变通

新机制明确禁止本级政府所属国有企业参与本级特许经营项目，旨在促进公平竞争，防止利益关联。然而，这一规定使得传统上承担省级重大交通基础设施投资、建设、运营主体职责的省级交通集团，在省内增量市场上面临直接出局。为规避限制，部分地区探索将项目按行政区域拆分，或下放至地市级实施。此类变通做法虽在形式上满足合规要求，却可能导致同一线路建设时序难以协同、运营主体多元分割等问题，损害路网的整体运行效率和长期服务品质。

2.“经营性公路”传统模式缺乏清晰操作指引

新机制允许项目采用《收费公路管理条例》框架下的“经营性公路”模式（即公开招标投资人）实施。但这一定位在实操中面临尴尬处境：一方面，它缺乏像特许经营模式那样由国家部委层面发布的、系统性的实施方案编制指南和标准协议范本；另一方面，在“两标并一标”（即将投资人招标与施工招标合并）等吸引专业投资人的关键环节上，其法律依据与具体操作细则尚不明确。这导致地方政府及审批部门出于合规谨慎考虑，往往持保守态度，致使项目落地进程缓慢。此外，市场普遍担忧，若未来国家层面修订相关法规，此类项目可能面临后续政策调整与合规性整改风险。

三、推动收费公路项目规范与创新发展的系统性对策建议

面对上述问题，需要政府、社会资本及相关各方协同发力，以政策为根本遵循，以问题为导向，采取系统性与差异化相结合的策略，切实推动存量项目平稳过渡，引导增量项目高质量发展。

（一）针对存量PPP项目：以省级统筹为引擎，以机制建设为保障，实现“止血、纾困、提质”

化解存量项目困境，关键在于将国家政策意志转化为地方的具体行动，并通过建立长效机制巩固成果。

1.加快省级细则出台与“一项目一策”落地

省级政府应切实履行主体责任，借鉴云南等地的经验，尽快制定并发布本地区存量PPP项目规范发展的实施方案。方案需明确“降本增效”的操作路径、专项债等资金的使用规则和审批流程。同时，地方政府应立即启动项目排查，建立“一项目一策”台账，摒弃观望心态，主动与社会资本对接，把握政策窗口期，启动谈判程序。

2.强化契约精神，建立支付保障与预警机制

地方政府必须严格遵守“按效付费”原则，杜绝以任何非正当理由拖欠费用。建议省级财政部门建立存量项目支付动态监测预警系统，对支出责任纳入预算情况及执行情况进行跟踪。对于确因程序问题暂缓支付的项目，应设定明确的时间表和解决路径，并将预期支付额纳入中期财政规划，避免支付责任的无序累积。

3.构建多层次协商与争端解决平台

推动“降本增效”谈判取得实效，需要构建超越项目层面的协商支持体系。首先，应鼓励和规范在项目层面基于原始合同与市场原则进行平等互信的谈判。其次，建议在省级层面，由财政、发展改革、交通运输等部门联合设立“存量PPP项目协调小组”，为陷入实质性僵局的项目提供权威的政策解读与争议调解服务。最后，可积极探索引入独立的第三方专业机构（如权威咨询机构等），对涉及财务模型调整、资产价值评估等专业问题提供客观、公允的咨询意见，为双方决策提供可靠依据，破解因信息不对称或担责顾虑导致的谈判困境。

（二）针对增量特许经营项目：在严守红线前提下探索合规创新，释放市场活力

1.省级层面统筹规划，探索合规参与新路径

省级政府应超越单一项目视角，从全省路网规划和资产统筹运营的高度进行设计。对于受规则限制的省级国企，可鼓励其通过三大路径发展：一是“走出去”，积极参与其他省份的竞争；二是“沉下去”，以市场化方式参与省内非本级（如市县）项目；三是“提上去”，聚焦提升专业运营管理能力，作为第三方服务机构输出管理。对于确需全省统筹的重大项目，应优先采用规范的特许经营模式，并积极吸引央企、外省国企或民营企业参与，保障项目的整体性和高水平。

2.明确“经营性公路”实施标准，释放政策空间

为消除“经营性公路”模式的操作困惑，加快项目落地进程，建议行业主管部门（国家或省级交通运输、发展改革部门）充分考虑市场关切，在深入调研基础上，适时研究并出台关于采用该模式实施收费公路项目的工作指引或指导性文件。文件应重点明确项目论证（特别是经济效益分析）的特殊要求、招标文件编制规范、投资协议体系，以及“两标并一标”等关键环节的合法合规实现路径与风险控制要点。清晰的指引能为地方政府和审批部门提供坚实的操作依据，有效打消合规顾虑。同时，项目实施机构应在项目策划初期即开展充分的市场测试，广泛了解潜在投资人的核心关切与诉求。无论最终采用何种模式，都应将项目的长期运营效率、全生命周期成本控制能力、技术创新应用以及合理的收费机制，作为遴选社会资本方的核心标准，确保项目内核真正实现“市场化”与“高效率”。

 四、结论与展望

国办函〔2025〕84号文与PPP新机制共同构成了当前及未来一段时间内收费公路领域投融资活动的根本遵循。对于存量项目，当务之急是化被动为主动，以省级细则为引擎，以“降本增效”为钥匙，以强化履约信用为保障，系统性地化解历史包袱，实现项目的平稳健康运行。对于增量项目，则需在严格遵守“聚焦使用者付费、杜绝政府隐性债务”红线的前提下，勇于探索模式创新，完善制度细节，推动收费公路事业迈向更加市场化、专业化、可持续的新阶段。