新机制下收费公路项目关注要点及建议

作者：梅克冰

截至2025年底，我国收费公路里程已达约20万公里，十五五期间，我国收费公路计划新增里程约2万公里，总投资规模约4.5万亿元。2023年11月实施“PPP新机制”后，要求PPP项目必须聚焦于“使用者付费”，彻底改变了过去以政府付费和可行性缺口补助为主的模式。收费公路项目是兼具“公益性”与“经营性”的复合型项目，在宏观层面上，新建收费公路的主要目的是为社会大众提供公路交通基础设施服务，促进区域经济发展，“使用者付费”仅是通过市场化手段运作项目的有益补充；在微观层面上，项目需要向使用者收费来回收建设投资并获取合理回报，能否足额实现“使用者付费”直接关系到项目的可持续经营。本文主要探讨“收费公路使用者付费模式”到底该注意哪些问题、防范哪些风险，以及如何才能做好。

一、收费公路项目已成为PPP新机制的主力军

在政策方面，国家层面出台了《收费公路管理条例》《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》等一系列政策文件，支持收费公路按PPP新机制实施新建、改扩建经营性公路项目。目前收费公路领域在库项目已有100余个，项目数量占比高于30%。

从实际经营角度，全国收费公路收支缺口巨大。以高速公路为例，根据交通运输部披露的2016－2021年全国高速公路通行费收入及支出情况，通行费收入不足覆盖本息支出。此外，全国不同区域经济差异显著，经济活力大的地区具有较高的车流量，项目“使用者付费”实现率通常较高，甚至超额实现营收预期，项目有较高的盈利空间。反之，若车流量远低于预期指标，则项目难以满足收益自平衡。

表格1 2016－2021年全国高速公路通行费收入及支出情况

资料来源：联合资信根据全国收费公路统计公报整理（交通运输部不再披露2022年后全国高速公路通行费收支情况）

图表1 2019年全国高速公路单公里通行费收入

数据来源：Wind，东莞证券研究所

二、如何保障收费公路项目顺利实施

目前很多收费公路PPP项目出现问题，包括路网竞争导致车流量减少、批复的收费标准未及预期、其他经营性业务实施效果不佳、融资成本高等，使得项目收不抵支，影响正常运营。实践中，采取哪些措施有助于保障项目顺利实施呢？笔者有如下建议：

（一）高度重视项目策划

在项目策划阶段，政府可通过引入高水平的咨询机构与行业专家，开展深度的市场测试与可行性研究，确保项目边界清晰、风险分配合理、“全生命周期”成本效益测算严谨。在此阶段，需要充分考虑项目潜在风险，尤其是路网规划、限流和治超政策、收费标准等对车流量的影响，相应进行机制设计，并体现在实施方案和特许经营协议中。

（二）充分利用上级资金

根据新机制政策文件，在项目建设期可按照一视同仁的原则，对使用者付费项目给予政府投资支持，具体可以是超长期特别国债、车购税或地方政府其他专项资金。对于收费公路项目而言，在项目收支难以平衡时，更需要借助超长期特别国债、车购税等国家无偿资金降低项目整体成本，优化项目资金结构，弥补资金缺口，提高财务可持续性，发挥财政资金引导作用。

（三）充分利用市场测试，避免盲目投标

市场测试是连接项目策划与市场实践的关键桥梁，社会资本方应充分利用市场测试机会，对测试过程中的关键信息进行深入研判和多方论证，精准评估项目路网规划、收费标准变化、限流和治超政策等带来的潜在风险，协助政府方共同修正和完善项目结构，避免项目后期因设计缺陷或市场脱节导致争议与调整，降低项目各方的履约风险。

社会资本不宜盲目投标，仅关注短期施工建设收益，忽视长期经营中的各项风险。实施方案或设计单位的预测收益仅为参考数据，方案或设计文件上的纸面盈利不等同于实际运营可获得的真实收益。如发生风险造成项目收不抵支，按“严防新增地方政府隐性债务”的红线要求，政府难以对项目进行兜底，社会资本将会在项目上产生巨额损失。

（四）拓展项目其他收入来源

通行费收入具有显著的周期性与外部依赖性，易受宏观经济、路网竞争、政策调整等因素影响。单纯依赖车辆通行费的收入模式不仅影响项目投资回报预期，同时也对长期可持续运营构成挑战。在项目策划时，政府方可借助咨询机构、设计单位、潜在社会资本等各种渠道，征集项目其他收入来源信息，实事求是的设计项目收入来源并预测收入金额。对于社会资本，在投前投中投后均需要借助各种渠道，充分整合资源，拓展项目其他收入来源，一般多为服务区商业、广告传媒、物流仓储、新能源配套（如充电桩、加氢站）等多元化业务，用以提升项目自身造血能力。

（五）运用多种融资工具，降低融资成本

收费公路项目投融资规模大，能否构建好的投融资方案对项目成本控制起着关键性的作用。对于社会资本来说，需要提前与金融机构建立联系，探索多样化的融资工具和结构化融资方案。例如，通过引入银团贷款、发行项目收益债、利用绿色金融产品等方式，利用规模效应和政策优惠降低资金成本。以融资金额占项目总投资50%为例，每降低1%融资利率，将会降低约8.5%总投资成本。

（六）特许经营期限的设计

根据收费公路管理条例，经营性公路的收费期限最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。在目前新机制阶段，国家仍未出台政策放宽经营性公路的收费期限，但很多项目由于收费标准降低、路网竞争等不可预见因素，使项目失去财务可行性。在特许经营协议中，可提前考虑相关风险因素，根据风险分配原则，在满足现有政策和未来政策趋向的情况下，为收费期限设计调整机制。

三、建议

采用PPP模式实施收费公路项目确实可以缓解财政资本金出资压力、转移经营风险，通过引入优质社会资本，可以有效实现基础设施服务的供给。在国家近年来出台一系列政策的指引下，各地实施了很多示范项目，同时很多地方也出现了项目暂停、争议不断、甚至终止的情况。希望本文关于收费公路项目重点问题的解析，可以为政府和社会资本提供些许思路，在项目策划和实施的过程中，充分考虑、及时发现和解决各项潜藏风险。