厂网一体化的政策逻辑、模式创新与实践路径

王梦晨、刘长辉

导语

近年来，随着城市水环境治理的纵深推进，“重厂轻网”“厂网分离”所导致的收集效能低下、雨季溢流、进水浓度偏低等问题日益凸显。2024年以来，国家层面密集出台《住房城乡建设部等5部门关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》（建城〔2024〕18号）、《推进城市生活污水管网全覆盖及厂网一体长效机制建设工作指南》（建司局函城〔2025〕03号）等系列文件，明确将“厂网一体、专业化运行维护”作为城镇污水治理体系重构的重要方向。地方层面，河南、湖南、浙江、湖北等省份相继出台实施方案，厂网一体化已从单点探索进入系统推进阶段。本文从政策逻辑、典型模式、关键创新与实施路径四个维度，对厂网一体化进行系统梳理，以期为各地提供参考借鉴。

一、项目背景与政策逻辑

（一）行业现状：厂网分离已成为治理体系短板

长期以来，我国城镇污水处理普遍采用“重厂轻网”的建设路径：污水处理厂作为可独立运营的工程化项目，规划、建设、运营体系相对成熟；而厂外管网则多头管理、底数不清、运维标准缺失，普遍存在雨污混接、外水渗入、污水直排等问题，直接导致污水处理厂进水浓度偏低、运行效能打折。住建部公开数据显示，2024年全国城市生活污水集中收集率距离“2027年达到73%以上”的目标仍有差距，提升空间主要集中在管网环节。

与此同时，污水处理费“收不抵支”的矛盾在多地同时出现。一方面，居民和非居民端污水处理费征收标准多年未调，难以覆盖污水处理服务的真实成本；另一方面，污水管网作为公益性资产，长期缺乏稳定的运维经费来源，更难以通过市场化方式筹集改造资金。

图1 城镇污水处理行业现实困境

（二）政策走向：从“厂网分治”到“厂网一体”

针对上述问题，国家层面政策导向日益清晰：

• 发改价格〔2022〕1096号文 提出“探索与厂网一体化治理相匹配的收费模式”，鼓励有条件地区将管网运维费用纳入污水处理成本；
• 建城〔2024〕18号文 明确“鼓励组建城市生活污水管网专业企业，实行厂网一体化、专业化运行维护”，并对污水管网运行维护费用保障提出要求；
• 建司局函城〔2025〕03号文（工作指南）则从实操层面对厂网一体的运作模式、整合路径、资金保障等作出系统指引。
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在地方层面，河南省2024年4月率先发布《河南省关于全面推行城镇供排水一体化的指导意见》（豫建行规〔2024〕4号），湖南省以“按效付费”试点为抓手推动厂网协同，浙江省以城市更新行动为载体推进管网更新改造。地方实践的核心共识可概括为三点：“管起来、统起来、活起来”——即将分散管理的管网统一收归专业主体运维、将厂网纳入一体化交易结构统筹运营、将原本僵化的管网资产通过特许经营、按效付费等机制盘活。

二、项目核心内容概述

厂网一体化并非单一项目，而是一组制度安排、运作模式与实施工具的组合。结合多个项目的实操经验，其核心内容可归纳为以下五个方面：

一是管理主体整合。打破市政主干管由城管/住建部门管、背街小巷和小区管网由各区/街道管、污水厂由特许经营者管的“九龙治水”格局，由地方平台公司或组建的专业管网公司，作为排水管网从源头到终端的统一运维主体。

二是厂网资产整合。既有以“委托运营”方式实现“运营权统一”、资产权属保持不变的轻整合；也有以“股权转让”或“资产转让”方式实现“资产所有权统一”的重整合。

三是收费机制重塑。在污水处理费定价中明确管网运维成本构成，探索将管网运维费纳入污水处理费支出范围，赋予污水管网经营属性，为收益权质押融资创造条件。

四是付费方式革新。由“按水量保底付费”转向“按效付费”——以进水BOD浓度、污染物削减量、污泥无害化处理率等核心指标作为考核依据，构建工程建设与运营效果联动的考核体系。

五是投融资体系重构。通过并购贷解决存量污水厂整合资金、通过管网收益权质押融资解决管网改造资金、通过“质效提升节余资金回流管网”解决运维经费不足问题。

三、实施模式与创新点分析

（一）管网有偿使用模式

该模式按照统一规划、统一建设、统一运维、统一监管的要求，由专业化运营主体统筹污水处理厂、排水管网、泵站及相关设施的运营管理。实施过程中，可在资产权属保持不变的基础上，通过签订委托运营协议统一管网运营权，并建立管网有偿使用机制，由污水处理厂或相关运营主体按照约定支付管网使用费。

管网使用费形成稳定现金流后，可用于支持管网排查、修复、更新改造及日常维护，并作为项目融资的重要偿债来源。在运行层面，通过源头雨污分流、管网系统监管、末端调蓄处理等措施，减少地下水、河水和雨水等外来水进入污水系统，降低无效处理水量。整合运营形成的成本节约和污水处理费用节余，可进一步用于覆盖管网改造投入和融资成本，构建“管网运营—质效提升—成本节约—资金回流”的闭环。

（二）分阶段整合模式

该模式适用于污水处理厂和排水管网暂不具备全面整合条件的地区。近期可采取“厂网双主体”方式，由专业管网运营主体统一负责城区排水管网、泵站等设施的运行维护，污水处理厂仍由原运营主体负责，实现运营边界相对独立、治理目标相互衔接。

在付费机制上，可根据污水处理厂进水水质、污染物削减量、设施运行稳定性等指标，实行分质定价和绩效考核，引导管网运营主体提升污水收集效能，推动污水处理厂的水费结算由按水量付费逐步转向按效果付费。待存量项目运营条件成熟后，再通过股权整合、资产转让或运营权归集等方式，将污水处理厂与排水管网纳入统一主体管理，最终形成厂网统一运营模式。

（三）存量项目拓展整合模式

该模式主要适用于已实施政府和社会资本合作项目或其他特许经营项目，但原项目范围未覆盖全部市政管网、小区管网、泵站及相关水环境设施的情形。原项目包内资产及合同关系原则上保持稳定，同时将项目范围外、与污水收集处理密切相关的设施，通过委托运营、签订补充协议或新增采购等方式交由原项目公司或专业运营主体统一管理。

在运营机制上，将原有以处理水量为核心的付费方式调整为以系统治理成效为导向的绩效付费方式，并合理设置污水收集率、进水污染物浓度保障水平、污染物削减量、设施完好率和运行稳定性等考核指标。通过扩大运营边界，将污水处理厂、泵站、排水管网及相关水环境设施纳入统一调度和协同运维体系，解决项目边界与治理边界不一致的问题，实现由单体设施达标向区域水环境系统治理的转变。

四、思考与建议：实施厂网一体化的“五步法”

图2  厂网一体化从“全市一张网”到“厂网全统筹”的演进路径

综合上述案例与政策要求，建议地方政府在推进厂网一体化时，遵循以下五步工作方法：

第一步，明确主体——专业公司组建。优先依托地方平台公司组建专业管网公司，或在地方国企职能整合中明确排水管网专业化运营职能，做好与事业单位的界面划分。

第二步，识别需求——项目体量适中。基于厂网一体化整体目标筛选项目需求，项目体量过大或过小都不利于融资落地，应以“片区统筹”为基本单元。

第三步，融资先行——可融性优先。项目策划阶段即引入银行参与，“不可融则不可为”，确保交易结构在融资端经得起检验。

第四步，模式匹配——依据风险偏好定制。隐性债务边界较为模糊的现实下，应以“政府承担公共服务付费责任、市场化承担运营效率”为原则，根据项目自身风险偏好定制交易结构。

第五步，争取政策——优先三资申请。厂网一体化改革是系统性工程，应优先申报各类政策性资金（专项债、超长期特别国债、中央预算内投资、新型政策性金融工具等），“先成为有条件的地区”，再大力度推进。

厂网一体化的关键，在于准确把握政策窗口期、统筹本地资源禀赋、构建可持续的交易结构，把治理目标与市场化机制有机结合。