郑羽

在当前超16万亿的PPP存量盘子里，九成以上项目依赖政府财政支出支撑运营。但行业里一个心照不宣的事实是：政府付费拖欠早已不是个案——中部某省部分县区的PPP项目付费率甚至不足30%，不少社会资本因为现金流断档，连基本的设备维护都难以为继。

更关键的是，2022年原《PPP项目绩效管理操作指引》（即13号文）逐步停止执行后，直到2024年84号文出台前，这两年多的“政策衔接期”让存量项目彻底失去了绩效管理的上位依据。结果就是：超七成项目没按要求做定期绩效评价，近半数项目的中期评估直接搁置；就算勉强做了评价的，也大多因为“没标准、没人管”流于形式，之前提了多年的“按效付费”，慢慢变成了合同里的“摆设条款”。

84号文的出台，恰恰踩在了这个痛点上。它没有再提一次“按效付费”，而是通过一套“预算硬约束+责任明划分+争议有解法”的机制，把过去十余年的“原则倡导”，变成了现在能落地、可追溯的“刚性规则”。今天我们就从实务角度，聊聊84号文怎么破解绩效付费的老问题，以及还有哪些需要协同解决的新矛盾。

一、政策衔接期的遗留困局：绩效付费为何“落不了地”？

在84号文之前，不是没有文件提过绩效与付费挂钩——从2014年的操作指南到2020年的13号文，政策方向一直很明确。但为什么到了实务中，还是走了样？尤其是在13号文废止后的衔接期里，这些问题被放得更大了。

（一）“谁来评、评什么”始终没说清

13 号文虽搭建了绩效管理的整体框架，但对财政部门与行业主管部门的具体权责划分未完全明晰。在政策衔接期，这一问题进一步显现：部分项目的绩效评价由财政部门牵头开展，由于财政部门与行业主管部门的专业侧重不同，某些考核指标设置不尽合理。比如某污水处理项目，财政部门把“厂区卫生”“档案完整度”这类非核心指标权重设到40%，关键的“出水COD达标率”只占20%；有的还是由项目公司自己评自己，结果自然是“年年满分”，但周边居民的投诉从没断过，考核的初衷未能实现。

这类情况的出现，本质是绩效管理的责任主体和专业适配性尚未完全匹配，专业性有待进一步提高。

（二）付费拖欠“没惩罚、没解法”

之前的政策只要求“按绩效付费”，但没说“不付费该怎么办”。在政策衔接期，受地方财政收支平衡压力影响，部分地区项目付费进度有所放缓：有的地方因财政统筹安排需要，付费节奏与合同约定存在一定偏差；有的地方则因绩效评价流程未及时完成，导致付费环节暂未推进。

东部某垃圾焚烧项目就遇到了这种情况：运营3年，政府只付了不到三分之一的补贴，累计拖欠1.8亿元。项目公司打官司，耗时两年也没个明确结果——毕竟地方政府不是“不想付”，很多时候是“真没钱”，但社会资本总不能看着项目停摆。这背后既体现了地方财政的实际收支压力，也反映出付费履约的配套机制仍需完善，‘按效付费’未能形成双向的良性约束。

（三）指标“定死了”，运营“跟不上”

PPP项目的运营周期少则10年，多则30年，但之前的政策没说过“指标能调整”。在政策衔接期，这一问题更为凸显：某2018年落地的智慧城市项目，当初定的指标还是“设备采购数量”“系统上线率”，这几年数据安全、智慧服务覆盖率成了核心需求，却没人牵头调整指标。结果就是：项目公司照着老指标干，年年“绩效达标”，但政府和公众想要的服务根本没到位，导致评价结果与政府、公众对服务的实际需求存在偏差，也使得‘按效付费’难以适配项目运营的动态变化。

二、84号文的“破局点”：三个刚性设计补上漏洞

84号文的价值，不是推翻过去的政策，而是精准补上了政策衔接段暴露的漏洞。它用三个关键设计，让“按效付费”真正从纸面上站了起来。

（一）明确“谁来评”：行业主管部门“接棒”，专业的事归专业的人

84号文第一次明确：绩效监控和评价的核心责任，归行业主管部门；财政部门不再直接参与评价，转而负责制度监督和再评价。

比如某高速公路项目，之前财政部门评的是“绿化覆盖率”“台账齐不齐”，交通运输部门接手后，把“高峰通行效率”“应急救援响应时间”这些和公众体验直接相关的指标，权重提至60%。调整后，评价结果和实际服务质量的契合度，从之前的45%涨到了82%。

同时，84号文还要求地方政府回头查合同：凡是没明确“绩效得分怎么和付费挂钩”的，都要补充条款。现在大岳服务的项目里，已经有不少补上了“得分80—90分按95%付费、90分以上全额付”的刚性规则，再也不是过去“按绩效付费”的模糊表述。

（二）解决“付不付”：预算+清欠双保险，从“弹性”变“刚性”

针对付费拖欠这个老大难，84号文搭了两道防线：

• 一是“预算硬约束”：要求地方政府按项目运营周期，把绩效付费分年度算清楚，而且必须纳入预算。东部某地级市已经把23个PPP项目的付费需求，纳入了2026—2030年的财政规划，资金覆盖率做到了100%——这就从源头上为资金提供了保障。
• 二是“清欠有要求”：文件明确要求“不能用拖延验收、延迟评价来拖欠付费”，已经欠的钱，要按国家规定解决。比如某污水处理项目的1.2亿元历史欠费，之前拖了两年没动静，84号文出台后，通过“专项债置换+分期支付”的方式，终于有了落地的眉目。

据财政部的监测数据，84号文实施后，全国PPP项目的政府付费及时率，已经从衔接期的62%涨到了81%——这个变化在实务中很明显，不少项目公司反馈“最近半年的付费到账速度确实快了”。

（三）允许“调指标”：中期评估补漏洞，应对运营变数

84号文还有个很务实的设计：允许结合绩效评价做中期评估，并根据实际情况调整项目条款。这就解决了“指标定死、运营跟不上”的问题。

比如某养老PPP项目，运营5年后发现，当初没考虑“智能护理设备”的使用情况，通过中期评估，不仅把“智能设备使用率”加进了核心指标，还根据项目公司这几年的绩效表现，把合作期限从15年延长到20年——既让社会资本有动力投入新设备，也保证了养老服务的升级。

还有智慧市政这类技术迭代快的项目，现在也能通过中期评估，新增“数据安全达标率”“服务响应速度”这些新指标，不用再抱着老条款“硬凑绩效”。

三、实务里的新矛盾：财政困局下的“恶性循环”怎么破？

虽然84号文补了不少漏洞，但实务中还有个绕不开的难题——就像很多同行遇到的：地方政府不是“不想付”，是真的“没钱付”。结果就是：政府付费拖→项目公司没钱运维→绩效得分低→政府更有理由少付，形成一个死循环。

这个循环比之前的“政策空窗”更复杂，因为它不是单一的“政策没到位”，而是财政现实、合同刚性和服务质量的多重博弈。

（一）绩效低分可能不是“没做好”，而是“没钱做”

北方某地级市有个总投资十几亿元的PPP项目，运营四五年了，政府只付了预期付费的十分之一。项目公司现金流早断了，不仅没钱买养护材料，连员工工资都拖欠了半年。最后绩效评价时，因为“路面裂缝没修”“路灯坏了没换”，得分直接跌破60分。

这种情况，你能说是社会资本“没履约”吗？其实是政府付费不足直接导致的项目公司未能履约到位。如果还按常规机制扣减付费，只会让项目更难以为继——这也是84号文落地时需要灵活处理的问题。

（二）四方利益“难平衡”

这个循环里，没有绝对的“过错方”，只有各自的难处：

• 地方政府：受“三保”（保工资、保运转、保民生）和债务管控影响，尤其是土地出让收入下降后，能匀给PPP项目的资金更少了。比如某市2023年的政府性基金收入，只完成了预算的7.46%，连某PPP项目的资本金都凑不齐，更别说运营补贴了；
• 项目公司：一边是政府付费拖，一边是银行贷款要还。华东某省的一家投资公司，光政府的欠款就有30亿元，再加上银行抽贷20亿元，流动性直接少了50亿元，想运维都没本钱；
• 金融机构：看到项目现金流恶化，只会收紧授信，形成“付费拖→运维差→绩效低→抽贷”的恶性循环；
• 公众：最后买单的还是老百姓——某垃圾收运项目因为政府8个月没付补贴，社会资本停了垃圾清运，小区里臭味弥漫，投诉量翻了三倍。
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（三）破局思路：不能只盯着“绩效－付费”，要“协同纾困”

破解这个循环，不能再用“单向约束”的思路，得从“短期纾困、中期调整、长期优化”三个层面搭框架：

短期先“止血”：优先用专项债、化债资金补付费缺口，至少保证核心运维——比如先把人员工资、设备基础维护的资金落实，别让项目直接停摆。同时可以协商采用“基础付费+绩效奖励”的模式：基础付费覆盖核心成本，绩效奖励等财政好转了再补，避免“一扣到底”。

中期调“条款”：针对财政困难地区，不妨重新谈合同：比如某项目通过把融资利率从4.9%降到3.6%（现为3.5%，与5年期LPR锚定），同时把项目收益率从8%降到6.5%，让政府年付费压力少了，能按时付费了，这样双方都能接受。

长期谋“盘活”：对有收益潜力的项目，可尝试通过REITs、股权转让等方式引入新资本。引入资金成本低、运营管理高效的运营方，还可在降低成本的同时提高项目收益。

四、结语：84号文不是“终点”，是“新起点”

84号文最核心的意义，不是出台一套“更严的规则”，而是在政策衔接期后，给存量PPP项目立了一个“可落地的标准”——它既明确了“按效付费”的刚性，也留了“应对财政现实”的弹性。

但要让这套机制真正跑起来，还需要政府、社会资本、咨询机构、金融机构的协同：政府要把付费预算做扎实，社会资本要在能力范围内保服务，咨询机构可以帮忙算清“运维底线成本”“合同调整空间”，金融机构也需要更包容的授信政策。

毕竟，PPP的核心是“合作共赢”，不是“互相约束”。84号文搭好了框架，接下来的关键，就是在实务中找到各方利益的平衡点，让存量项目真正“活”起来，而不是在“绩效低分、付费拖欠”的循环里继续耗下去。