基础设施非传统项目的管理创新——长期顾问的角色与价值

常庆海 任善发

非传统建设项目的概念特征及与传统建设项目的区别

随着我国基础设施市场的迅猛发展，传统政府直接投资建设模式已愈发难以适配多元化、复杂化的需求。在此背景下，非传统模式建设项目应运而生。这类项目以特许经营、存量改扩建、资产收并购及REITs盘活等模式为典型代表，具有鲜明的“非传统性”与“复杂性”特征，与传统建设项目存在显著差异。

1. 非传统建设项目的定义与核心特征

非传统建设项目是指在建设和运营过程中采用创新模式或特殊机制的基础设施项目。其核心特征包括以下几点：

多元主体参与：这类项目通常涉及政府、社会资本、金融机构等多类利益相关方，各方利益诉求差异显著，风险分担机制更趋错综复杂。例如，在特许经营项目中，政府负责监管，社会资本承担建设和运营责任，金融机构则提供资金支持。

长周期运营：非传统项目往往具有超长生命周期，从建设、运营至退出环节可能跨越数十年。例如，地铁PPP（公私合作）项目通常有20至30年的运营期，期间需持续提升运营效率并保障现金流稳定。

复杂的风险分配：因项目涉及多方利益博弈，风险分配成为核心环节。例如，特许经营项目中收费机制的调整可能直接影响社会资本的收益预期，政策变化则可能引发不可预见的风险。

结构化融资安排：非传统项目通常依赖创新金融工具支撑，如资产证券化（REITs）、债券发行等。这些融资方式对项目合规性要求极高，需通过现金流重组实现资产增值。

2. 与传统建设项目的区别

与传统建设项目相比，非传统建设项目呈现出以下几个显著差异：

投资主体：传统项目以政府直接投资为主，非传统项目则引入社会资本及市场化运作机制。这一转变不仅有效缓解了政府财政压力，更显著提升了项目灵活性与运作效率。

管理模式：传统项目多采用线性管理模式，即按计划完成建设任务后移交使用；非传统项目则强调全生命周期管理，覆盖设计、建设、运营、维护及退出等全环节。

风险承担：传统项目中，政府通常承担绝大部分风险；非传统项目则通过合同约定将部分风险转移至社会资本或第三方机构，实现风险共担。

绩效导向：非传统项目更强调结果导向，通过绩效考核机制激励社会资本提升服务质量。例如，在污水处理PPP项目中，水质达标率是评估运营效果的核心指标。

综上所述，非传统建设项目以其独特的模式和复杂的特征，为基础设施市场注入了新的活力，同时也对专业化管理和创新实践提出了更高要求。

长期顾问的工作内容与工作目标

面对非传统建设项目的复杂性与专业性挑战，聘请长期顾问已成为行之有效的解决方案。长期顾问作为独立专业的第三方团队，贯穿项目全生命周期，为各参与方提供持续、系统、精准的支持与服务。

1. 长期顾问的主要工作内容

长期顾问的工作内容覆盖项目策划、建设、运营、移交等各阶段，具体包括但不限于以下几个方面：

项目前期策划与结构设计：协助政府或业主明确项目目标，设计合理的交易结构、融资方案和风险分担机制。例如，在项目谋划时，长期顾问可参与编制项目实施方案，明确合作范围、回报机制和监管框架。

履约管理与过程监督：以合同为基础，持续跟踪各方履约情况，及时发现并协调解决执行中的问题。例如，在PPP项目中，长期顾问定期审核社会资本的建设进度、运营质量及财务报告，确保项目按约推进。

财务与风险评估：针对项目财务状况、技术可行性及法律合规性开展综合评估。例如，在REITs项目中，长期顾问需建立动态现金流模型，分析利率波动、客流量变化等因素对分红收益率的影响。

谈判支持与争议协调：在项目关键节点（如合同签订、重大变更、再谈判等）提供专业支持，平衡各方利益，协助各方达成共识。例如，在资产并购项目中，长期顾问可参与交易对价、交割条件等核心条款的协商。

绩效体系建设与评估：构建科学、合理的绩效指标体系，定期开展运营效率、服务质量、成本控制等方面的评估，推动持续改进。例如，在特许经营项目中，长期顾问会结合服务质量及成本控制情况评定社会资本表现。

政策跟踪与合规指导：实时跟踪国家和地方政策动态，解读其对项目的潜在影响，并提出应对建议。例如，当基础设施REITs相关政策更新时，长期顾问需指导项目方优化资产组合与发行策略。

2. 长期顾问的工作目标

长期顾问的核心工作目标是提升项目整体治理水平，确保实现预期社会效益与经济效益。具体目标包括：

保障项目合规稳健运行：通过全过程的法律、财务与技术审查，确保项目符合法规政策要求，防范合规性风险。

优化全生命周期资源配置：基于数据分析与模型预测，合理配置资源，控制运营成本，提升资产效益。例如，在地铁PPP项目中，长期顾问通过客流模拟提出优化列车班次安排的建议。

增强决策科学性：为政府及业主提供专业建议与支持，助力其做出精准决策。例如，在资产收并购项目中，长期顾问可通过尽职调查揭示潜在风险，避免资产价值高估。

促进项目可持续与高质量发展：注重项目在绿色低碳、社会责任、区域协同等方面的表现，促进长期综合价值的实现。

构建风险防控与应急体系：识别、评估并预警各类风险，制定应对预案，增强项目抗风险能力与系统韧性。

聘请长期顾问的必要性

在非传统建设项目中，聘请长期顾问既是现实需求，更是战略选择。主要基于以下几方面考量：

1. 政府管理资源有限

政府作为公共管理者，既要负责传统基础设施项目审批与监管，又要兼顾行政事务及其他社会职能。对于非传统项目，尤其是涉及复杂融资结构及长周期运营的项目，政府往往缺乏足够人力与时间深度介入。例如，在多个PPP项目同步推进的情况下，政府难以逐一跟进每个项目的履约细节。此时，长期顾问的作用尤为凸显，可代政府执行日常监管任务，释放行政资源。

2. 专业化分工的必要性

非传统项目涉及法律、财务、税务、工程技术等多领域，单一部门或机构难以全面覆盖所有专业知识。长期顾问凭借跨学科专业背景，可整合各类资源，为项目提供一站式服务。例如，在REITs项目中，长期顾问可协调律师团队完善法律框架，同时邀请金融专家设计资产证券化方案。

3. 政策动态性

基础设施领域政策环境持续变化，尤其是REITs等新兴模式，其政策框架仍处于逐步完善阶段。长期顾问熟悉最新政策动向，可及时调整项目策略，规避政策风险。例如，当监管部门出台新税收优惠政策时，长期顾问可迅速调整融资计划，助力企业享受政策红利。

4. 风险系统性

非传统项目面临风险种类繁多，涵盖宏观政策风险（如利率调整）、行业风险（如收费标准变动）及市场风险（如客流量下降）等。长期顾问擅长运用定量分析方法识别、量化风险，制定应对预案。例如，在高速公路PPP项目中，长期顾问可通过敏感性分析预测通行费收入变化趋势，提前制定应急预案。

案例分析——聘请长期顾问的实践与成效

为了更好地理解长期顾问的实际作用，笔者通过两个典型场景加以说明：一是区域内多个非传统项目的统筹管理，二是单一复杂项目的精细化管理。

1. 区域内多个PPP项目的统筹管理

某地级市在“十四五”期间计划推进十余个政企合作项目，涵盖水务、固废处理、公共交通等多个领域。项目数量多、类型杂、监管难度大。市政府通过公开采购，选定一家具备综合能力的咨询机构作为长期顾问，负责所有项目的全过程咨询与统筹管理。

长期顾问团队首先对各项目进行系统梳理，识别共性问题与个性需求，制定统一的项目全周期管理指南，明确操作流程、风险清单与绩效标准。同时，搭建信息共享平台，实现项目数据实时采集、履约动态跟踪。在资源协调方面，长期顾问推动成立跨政府部门协调小组，定期召开项目联席会议，有效解决用地审批、环评、融资等跨领域问题。最终，该市成功实现项目高效推进，获得上级部门高度认可。

这一案例表明，聘请长期顾问对区域内多个项目进行统筹管理具有较高的可行性。通过整合资源、优化流程，长期顾问能够有效提升管理效率，降低项目间的协调成本。

2. 单一复杂项目的精细化管理——以地铁PPP为例

某大城市正在推进一条地铁线路建设，采用PPP模式运作。项目技术复杂、投资规模大、运营标准高。政府聘请国际知名咨询机构作为长期顾问，全程参与项目设计、建设、运营各阶段。

在建设阶段，长期顾问协助建立“进度-成本-质量”三维管控体系，编制详细施工进度表，避免工期延误与返工损失，确保工程按期完工；在运营阶段，开发智能运维系统，利用大数据技术预测设备故障，大幅降低后期维修成本。项目开通后，长期顾问继续承担运营绩效评估与优化工作，通过数据分析提出班次优化、能耗管理等建议，该项目已成为全国城市轨道交通PPP领域的标杆案例。

这一案例证明，长期顾问在单一复杂项目的精细化管理中同样可以发挥重要作用。通过引入先进的技术和管理方法，长期顾问能够显著提升项目的实施质量，为项目的成功落地提供有力保障。

结语

非传统建设项目是我国基础设施市场发展的必然趋势，更是推动经济高质量增长的重要引擎。然而，这类项目的复杂性决定了其对专业化管理的高依赖度。聘请长期顾问作为一种创新性管理模式，不仅可弥补政府与企业能力短板，更能为项目全生命周期保驾护航。未来，随着基础设施领域进一步开放与改革，长期顾问的价值将愈发凸显，为行业可持续发展注入更多动力。