污水处理服务费定价与付费机制改革：从按量付费到按效付费的实践探索

杨娟 谢怡星

科学合理的污水处理服务费定价与付费机制是行业稳定可持续发展的关键。自2002年特许经营制度实施以来，“单一水价按量付费”模式推动了污水处理行业的专业化与规模化，但随着生态文明建设要求的提升，其“重处理、轻效能”的弊端日益凸显，难以适应“精准治污、科学治污”的新要求。自2023年起，国家发改委、财政部、住建部三部委正式提出建立一项与进水污染物浓度、污染物削减量、出水水质及污泥无害化处理效果四项指标相关联的付费制度，全国各地随即展开探索。我们深度参与了该行业重点课题的研究与实践，本次选取三个典型地市的“按效付费”案例，分析其核心逻辑与优劣势，为改革提供参考。

一、定价与付费机制改革：从单一水价按量付费到按效付费

（一）单一水价付费模式目前存在的局限性

过去，部分城市在河道污水治理中采取“见口就堵”的简单策略，将混流清水（初期雨水、地下水渗流等）直接导入污水处理厂，埋下了资源浪费与财政低效的隐患。在当前“厂网分离”体制及“污水应收尽收”“污水不下河”等环保考核压力下，问题愈发凸显：

1.资源浪费严重：大量清水挤占处理能力，污水处理厂看似完成水量任务，实则陷入“清水进厂、低效处理”的困境。

2.财政投入低效：政府为低效处理买单，导致财政资金未能精准匹配治污实效。

3.治污导向偏差：“单一按量付费”模式仅关注处理水量，忽视水质提升与污染物削减，无法满足“提质增效”的政策要求。

这些问题直接推动了“按效付费”改革，其核心是让污水处理服务价值回归环境治理本质，从“重数量”转向“重质量”，实现“量质并重”的治理目标。

（二）按效付费改革的政策演变

国家层面的政策引导为“按效付费”改革提供了明确方向，其政策体系逐步从宏观导向转向量化可操作的付费机制。

表1  污水处理定价政策演变历史

二、实践案例解析：如何实现“以效定费”

经研究，湖南、湖北、广东、江苏、贵州、海南等地都在探索污水处理“按效付费”试点，分别探索出“厂网一体”、“厂网联动”两种模式，但切入点各有千秋。本文综合考虑污水处理规模、管网基础条件、运营模式、管理体制等因素，选取三个典型案例予以分析：

（一）湘潭市：污染物削减率挂钩模式

1.定价及付费机制

该地区污水处理服务费由“按量计费”调整为“按效付费”模式，其创新点在于将污水处理运维成本中的核心要素即人工费、动力费及原材料进行独立核算，并引入按污染物削减率付费的新模式。此种模式下，原付费结构调整为运维直接费和投资回报及其他成本费两部分。计算公式如下： 

（1）运维直接费 = 运维直接成本固定部分占比 × 运维直接费价格 × 污水处理量 + (1 - 运维直接成本固定部分占比 ) × 加权削减率 × 运维直接费价格 × 污水处理量 × 调整系数

其中：

固定部分占比：基于污水处理中部分设备运维成本与污染物削减情况关联较小且不构成线性关系而设置的成本与运维直接成本占比。

运维直接费价格：指设计进水浓度上限值所对应的污水处理中与生产相关的直接费用。

加权削减率：指各主要污染物的实际浓度削减量与设计浓度削减量的比值之加权平均值。

调整系数：基于污水处理厂实际进水浓度低于设计值导致实际运维成本单价高于设计成本单价而设置的修正系数。

（2）投资回报及其他成本费=(污水处理服务费价格—运维直接费价格)×污水处理量(污水处理量按原协议约定)

2.核心思路

以5项主要污染物指标COD、BOD、氨氮、总氮、总磷的实际削减情况结合不同污水厂工艺下设计污染物削减量的比值和权重，构建加权削减率指标体系，将运维直接费中与污染物去除直接相关的部分（如药剂、电费等）与该指标进行挂钩。同时，基于污水处理厂实际进水浓度低于设计值、导致单位运营成本高于设计成本的现状，还设置了调整系数。这种设计既保障运营主体的基础经营稳定性，又通过关联可变成本，有效平衡了历史管网遗留问题与长期环境效益目标之间的冲突。

3.优势与挑战

湘潭市实施“按效付费”机制的优势在于直接锚定治污实效，有效规避“清水进厂”的财政浪费，激励企业主动提升处理效能。然而，削减率的计算依赖进水浓度的设计值，即使引入调整系数，若设计值与实际进水浓度差距较大，仍可能使激励措施失效。总体而言，此模式凭借“污染物削减率-付费额度”的紧密关联，成功促使运营主体从侧重末端处理转向优化系统效能。

（二）武汉市：渐进式绩效改革模式

1.定价及付费机制

该地区污水处理服务费金额在按水量付费基础上增加了因绩效考核得分而影响的付费系数，通过绩效考核结果应用实现“按量付费+绩效调节”的渐进式过渡。此种模式下，原付费结构调整为：

污水处理费实际拨付额度 = Q×P×J—W

其中：

Q——指月度处理水量，雨季超量折算（m3/月）

保底水量：设计规模的60%；雨季折减：超过设计规模1.2倍，超出部分按0.6倍折算；

P——指当年污水协议处理基本价格（元/ m3）；

J——指激励系数：月度运维考核得分/100+0.05

W——指各类异常运维情形费用扣减（元）

2.核心思路

《武汉市市管城镇生活污水处理设施运行绩效考核办法（试行）》（2024年）的绩效考核指标体系在传统涵盖出水水质达标排放和污泥安全处理的基础上，新引入了污染物削减量与削减率，占20分权重。同时，还设立了10分的奖惩指标权重，涉及提升进水浓度、污染物超量削减以及节能降耗等内容。该机制通过保留存量按量付费的稳定性，逐步扩大绩效调节的比重，既降低了改革初期的行业阻力，又通过清晰的“得分-系数-收益”关联，引导运营方从单一水量保障转向系统效能提升，实现了改革平稳过渡与治污目标升级的双重平衡。

3.优势与挑战

该模式的优势在于改革阻力小，企业易接受，可平稳过渡至按效付费模式；挑战在于周期较长，需持续跟踪调整考核指标，且需协调厂网各方利益，确保联动机制落地。

（三）长沙市：分质定价+按效付费双机制

1.定价及付费机制

该地区将污水处理服务费区分为建设投资与运营两部分，其中建设投资包括建设成本、投资回报、财务费用、税费等，运营成本根据与进水水质、水量变化的关联程度区分为固定与可变部分。可变部分基于污水处理厂工艺设计及实际运行情况等因素构建各药剂投加、电耗、污泥产生量与各污染物浓度的关联关系。固定部分对应与处理水质、水量关联性较弱的费用，如人工成本、维护维修费用、管理费用等。此种模式下，原付费结构调整为：

应付污水处理服务费=

建设投资成本（与决算投资、LPR、税率挂钩）+ 变动运营成本（与进水污染物浓度、水量挂钩）+ 固定运营成本（结合价格核定、成本监审情况、及区域范围内水厂调研各项标准指标确定）

在绩效考核机制上设置“厂网联动”考核，以“污染物收集-处理效能”为共同目标，将污水处理厂与管网运营单位的绩效考核进行系统性衔接，实现“源头收集到末端处理”的全链条效能协同。污水处理厂与管网运营单位的付费均通过绩效考核结果确定最终付费额度。这种“一荣俱荣、一损俱损”的联动机制，有效打破了厂网分离的壁垒，推动双方从独立运营转向协同治污。

2.核心思路

以“分质定价匹配成本差异、厂网联动强化效能协同”为核心，将运营成本拆解为固定与可变部分。运营成本变动部分包括电费、药剂费(PAC、PAM+、PAM-、乙酸钠)、污泥处置外运费等，结合污水污泥处理普遍原理及各厂实际处理工艺，建立生产运营变动成本与进水污染物浓度(COD、BOD、SS、TN、TP等)和水量的关联公式，并与实际生产成本数据对比，确定关联公式相关参数。举例来说，如电量消耗主要与污水处理中的有机物、氨氮和总氮的去除环节有关，则可将总耗电量进行区分，对应厂区日常用电、照明、提升等部分设备用电可作为固定电耗；对应曝气鼓风、污泥脱水等环节设备用电，可作为与污染物浓度关联的变动部分，建立耗电量与BOD、TN和SS的关联关系(单位电耗)，根据实际水质、水量情况计算得出模拟耗电量，以此相对精准反映水质水量变化对处理成本的影响。同时构建跨主体的绩效考核体系，将管网收集效能与末端处理效果深度绑定，倒逼双方共同优化从源头收集到末端处理的全流程治污链条，实现环境效益与成本效益的统一。

3.优势与挑战

该模式的优势在于通过分质定价精准覆盖运营成本，避免“一刀切”定价导致的资源错配；厂网联动考核则从机制上解决了厂网分离的协同难题，推动全链条效能提升。挑战在于分质定价的成本核算模型需结合不同工艺动态调整，数据采集与后续监管的要求较高；同时厂网双方的利益协调需建立长效沟通机制，避免因责任划分不清导致考核流于形式。

三、按效付费“双重价值”：如何兼顾环境效益与财政绩效管理

污水处理服务费定价与付费机制的改革，本质是行业发展理念的转型——从“有没有”到“好不好”，从“保运行”到“提效能”。无论是湘潭市的效率驱动、武汉市的渐进转型，还是长沙市的市场化创新，其本质上均为通过“效费联动”，探索一条“环境效益优先、财政效能优先”的高质量发展路径。尽管各地推进速度和具体方式因自身条件而有所区别，但最终目标都是提升污水治理的效率与效果，实现环境效益与绩效管理的双赢局面。

从环境效益维度看，按效付费机制通过将付费与污染物削减量、出水水质等核心指标直接挂钩，倒逼运营主体从“被动处理”转向“主动提质”。以湘潭市为例，实施按效付费后，全市进厂污水BOD（生化需氧量）浓度较上年同期提升20.8%，已有1个处理规模20万吨/天的厂进水BOD浓度稳定达到100毫克/升以上。

在财政绩效管理层面，按效付费机制实现了财政资金从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变。一方面，通过剔除无效处理水量（如混流清水）的付费，直接压缩了财政不必要支出。湘潭市改革首年即减少无效处理费用支出约1300多万元，费用节约率为7.6%。另一方面，分质定价与效费联动的模式让财政补贴更贴合实际治污成本。长沙市通过动态调整可变运营成本，避免了因水质波动导致的企业亏损或超额利润，预算稳定性显著增强。此外，长期来看，环境效益的提升降低了后续水环境治理、生态修复等隐性财政支出，形成“精准投入-效益提升-成本节约”的良性循环。

另外，建立长效保障机制也是实现双重价值协同的关键路径。具体措施包括但不限于：首先完善监测体系，引入第三方机构确保水质水量数据的真实性与准确性；其次建立动态调整机制，依据环境标准更新、技术进步等因素定期优化效费核算指标与付费标准；最后，加强政策宣贯与培训，提升运营主体对按效付费机制的理解，凝聚行业共识，降低改革阻力。通过系统化实施这些举措，按效付费机制有望有效统筹环境效益与财政预算管理，推动污水处理行业向高质量发展转型。