从生态银行到生态引擎——国有林场的现代化建设与市场化经营的破局之道

王战彪

引言：林场之于国，既是“生态长城”，也是“绿色银行”‍

在“绿水青山就是金山银山”理念已成为全社会共识的今天，中国广袤国土上星罗棋布的国有林场，不仅是维护国家生态安全的“绿色长城”和战略资源储备库，更是践行“两山”理念、推动区域经济社会可持续发展的“绿色银行”。从昔日以木材生产为主的生产单位，到如今肩负生态保护与绿色发展双重使命的现代化主体，国有林场的转型之路，既承载着历史的厚重，也充满了时代的挑战。

一、国有林场的“家底”：规模、分布与战略地位

1.1 全国国有林场总体规模：一片巨大的“绿色版图”‍

国有林场是中国林业体系中最核心、最优质的组成部分。根据统计数据，截止2022年底，全国有4286个国有林场，其中95.5%为公益性事业单位，分布在31个省（区、市）的1600多个县（市、旗、区）。经营总面积达到11.97亿亩（相当于中国国土面积的约8.3%），森林蓄积量为38.1亿立方米 。

1.2 省级分布格局：广泛分布，重点集聚

国有林场广泛分布于全国31个省（自治区、直辖市）的1600多个县（市、旗、区） ，形成了一张覆盖全国的生态保护网络。从地域上看，其分布呈现出“广泛存在，重点集聚”的特点。

根据《中国林业和草原统计年鉴2023》截至2022年底的数据，内蒙古自治区、黑龙江省、四川省、云南省、西藏自治区等省份的国有林场经营面积位居全国前列，这些地区既是重要的生态屏障，也是传统的林业大省。与此同时，一些非传统印象中的林业省份，如山西、湖南、福建、江西等，也拥有数量可观的国有林场，在区域生态调节中扮演着关键角色 。这种广泛的分布格局，使得国有林场能够在不同尺度上——从国家级的“三北”防护林体系，到区域性的江河源头保护，再到地方性的水源涵养林——发挥其不可替代的生态功能。

二、国有林场现代化建设与经营的困境

2.1 财务与债务的“历史包袱”：想发展，钱从哪里来？

• 沉重的历史债务：许多林场自建立以来，经历了多次政策调整和改革，长期承担着远超其经济能力的社会功能，积累了巨额的金融债务和职工欠账 。这些历史债务如同一座大山，压得林场喘不过气，严重侵蚀了其自身“造血”能力和发展后劲。
• 单一的收入结构与弱化的盈利能力：木材销售是国有林场最主要的、甚至是唯一的收入来源 。随着天然林保护工程的实施和采伐指标的严格限制，这条传统“财路”被大大收窄。
• 资金投入严重短缺：无论是森林抚育、更新造林等主业，还是发展新兴产业，都需要大量的资金投入。然而，林场自身的积累微乎其微，而传统的财政投入又多为人员经费和基本运维费用，用于发展的专项资金严重不足。

2.2 人才结构的“青黄不接”：有资源，谁来经营？

比资金匮乏更令人忧虑的，是人才队伍的断层与老化。人是推动发展的第一资源，而国有林场正面临严峻的人才危机。国有林场职工队伍普遍存在年龄结构老化的问题，平均年龄偏高，且林场大多地处偏远、工作条件艰苦、薪资待遇不高，对年轻一代缺乏吸引力，形成了“老人留不住，新人进不来”的尴尬局面，劳动力断层现象十分突出。

 现代化林场建设不仅需要传统的营林技术，更需要懂市场、善经营、会管理的复合型人才。然而，现有职工的知识结构大多停留在传统林业生产层面，缺乏现代企业管理、市场营销、金融资本运作、数字技术应用等方面的专业知识 。

2.3 基础设施与管理体制的滞后

陈旧的基础设施和僵化的管理体制，是制约林场现代化发展的另外两大瓶颈。许多林场的道路、水电、防火等基础设施还是几十年前修建的，标准低、损毁严重，不仅影响了职工的生产生活，也极大地制约了森林防火、病虫害防治等工作的效率，更无法满足发展森林旅游、康养等新业态的基本要求。

三、政策春风拂面来：现代化建设与市场化经营的顶层设计

2025年，由国家发展改革委、国家林业和草原局等七部门联合发布的《关于加快建设现代化国有林场的意见》（发改农经〔2025〕1343号），是指导国有林场发展的纲领性文件。文件明确提出：“到2030年，要基本建成功能完善、经营规范、充满活力的现代化国有林场体系”。文件从四个方面为国有林场的发展进行了系统谋划和政策赋能：

• 1．在资源管护上“提质增效”：要建立以森林经营方案为核心的科学管理制度，全面提升森林质量，特别提出支持国有林场建设国家储备林基地，集约化经营、基地化管理，这不仅巩固了其生态功能，也为其经营管理确定了方针。
• 2．在产业发展上“模式创新”：这是文件最具突破性的部分。它明确鼓励国有林场创新产业发展模式，大力发展绿色富民产业。支持发展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等新业态及强化木材及产业链延伸，提高产业附加值。探索建立国有森林资源有偿使用制度，为市场化经营提供制度保障。鼓励引入各类经营主体参与国有林场经营类项目，通过特许经营、合作经营、委托经营等市场化方式盘活资源，实现资源可持续经营和多重收益。鼓励林场结合营造林工程开发生态系统碳汇项目，并参与全国温室气体自愿减排（CCER）等碳市场交易，将生态效益转化为经济收益。
• 3．在新质生产力上“科技赋能”：文件要求加快国有林场的科技创新和装备升级。推动现代化野外作业装备、精深加工设备的更新换代，推广应用物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，建设智慧林场。支持林场与科研院所合作建立科技创新平台，培育和发展林草产业的“新质生产力” 。

四、盘活万顷林海：社会资本参与市场化经营的路径与模式

4.1 引入社会资本，实现共赢

• 资金短缺是林场发展的最大瓶颈。社会资本的进入，能够直接带来项目建设、产业发展所需的宝贵资金，解决林场想发展却“没钱办事”的燃眉之急。
• 社会资本进入必然会带来市场化的经营理念、灵活的管理模式和高效的运营机制。这有助于打破国有林场原有的行政化、僵化管理模式，建立起以市场为导向、以效益为中心的现代经营管理制度。
• 无论是开发森林旅游，还是运营康养基地，亦或是进行碳汇交易，都需要高度专业化的规划、营销和管理能力。社会资本，特别是行业内的龙头企业，能够带来国有林场自身所不具备的专业团队、先进技术和成熟渠道，实现优势互补。

4.2 合作模式“百花齐放”‍

在政策的鼓励和市场的驱动下，国有林场与社会资本的合作模式正呈现出多元化、灵活化的趋势。各种模式没有绝对的优劣之分，关键在于因地制宜、因时制宜。

a) 特许经营与租赁：最常见的两种模式

• 租赁模式：国有林场将部分林地、林下资源或设施（如闲置房屋）的经营权，在一定期限内租赁给社会资本，并收取固定的租金。
• 特许经营模式：国有林场将项目的投资、建设、运营权授予社会资本，由社会资本负责项目的投融资与运营，社会资本通过市场化运营收回项目投资。这种模式不仅能通过盘活国有林场资产，缓解林场、财政的资金困境，也能调动合作方的积极性，适用于对专业运营能力要求较高的项目。

b) 股权合作与“场村/企合作”

这种模式意味着更深度的合作，双方共同出资成立项目公司，按股权比例共享收益、共担风险。

c) 资源整合，化零为整

这是一个创新性的平台化模式。其核心是：由国有林场或政府平台公司牵头，通过租赁、托管、入股等方式，将分散在农户手中的林地资源集中收储起来，进行统一规划、规模经营和专业管护，形成标准化的、可交易、可经营的“森林资源资产包”。然后，再将这些资产包通过市场化方式进行运作，吸引社会资本进行更大规模的产业开发。这种模式有效解决了林业资源碎片化、融资难的问题，通过规模效应和专业化运作，可显著提升森林资源的整体价值。

五、点绿成金：市场化经营的重点产业方向

5.1 林业碳汇：生态价值的货币化新路径

商业模式的核心是将森林吸收和储存二氧化碳的生态功能，量化为可交易的“碳信用”（在中国即CCER），然后在碳市场上出售给有减排需求的企业，实现生态价值的货币化。国有林场可以采取多种方式与社会资本合作开发碳汇，包括“代运营”模式和“订单”等模式。

5.2 森林康养与生态旅游

走进森林、亲近自然已成为一种新的体验方式，森林康养和生态旅游产业，正迎来爆发式增长的黄金期。国有林场拥有发展这两大产业得天独厚的资源——优美的风景、洁净的空气、丰富的生物多样性和宁静的环境。社会资本可以通过特许经营或股权合作的方式，参与投资、建设和运营，社会资本可开发建设森林康养基地、自然教育基地、精品民宿/树屋酒店、户外运动公园等项目。

5.3 林下经济

林下经济是指充分利用林下土地资源和林荫空间，发展种植、养殖等产业以及采集加工产业。它是一种不砍树也能致富的绿色发展模式，能够有效提高林地的综合产出率。

六、案例

2025年8月，崇阳县桂花林场管理局南山林场及百花林场的4.2万亩国有林业资源20年经营权，以2.53亿元成功挂牌出让，为湖北省林业资源盘活改革提供了可复制的“咸宁实践”。

崇阳县桂花林场管理局，经营林场总面积15万余亩，森林覆盖率高达92.3%，森林蓄积量55万立方米，国有林业资源十分丰富。然而，林场134名在职职工与324名离退休人员的待遇保障，曾长期依赖微薄的林木间伐收入和上级解困资金勉强维持，“守着金山银山过穷日子”是当时的真实写照。

探索国有林业资源有偿使用机制。在国有林场森林资源不得流转出让的“红线”下，崇阳县探索以林下经营权转让、入股的方式破题，在稳定国有林场林地林木所有权、国有林场生态建设和管护功能保持不变的前提下，‌着力放活‌林地、林木、林生态经营权，吸引市场主体通过公开挂牌交易取得国有林地经营权，成交企业再通过出资入股、合作经营等方式引入市场主体，建立“林下资源＋资本运营”的合作机制，为盘活林业资源提供了借鉴。

七、结语

国有林场的现代化建设与市场化经营，是一项复杂的系统工程，也是一篇充满希望的绿色发展大文章。它需要的，是政策的精准滴灌，是管理机制的不断创新，是资本的耐心浇灌，更是千千万万林业人的坚守与开拓。随着改革的不断深化和各方力量的汇入，中国的国有林场必将成功克服转型的阵痛，成为一个个充满生机与活力的现代化绿色企业，在广袤的中华大地上，真正将“绿水青山”转化为惠及当代、泽被子孙的“金山银山”。