马 莉      葛 凡

目前，PPP存量项目正面临多重挑战，地方财政收紧导致的政府付费滞后、融资市场波动引发的资金链紧张、政策调整带来的合规性压力、运营过程中出现的服务质量标准认定不一致等问题交织叠加，使得部分项目的政府和社会资本合作基础逐渐弱化，终止合作的情况日益增多。然而，PPP存量项目终止绝非“一断了之”的简单操作，其涉及政府、社会资本、金融机构、公众等多方主体的利益，若不能顺利开展终止谈判并处理好后续工作，最终可能引发法律纠纷、带来财政风险或导致公共服务中断。因此，深入剖析项目终止过程中的核心要点与难点，依法依规、科学有序地推进处置工作，成为当前PPP领域亟待研究的重要课题。结合工作实践，对于政府和社会资本已明确终止合作的PPP存量项目，需从投资、收入及履约三个方面梳理要点，为后续谈判提供支撑依据。

一、投资情况梳理：精准核算，筑牢费用基数

投资情况的梳理是终止合作处置的基础，其核心在于明确社会资本的实际投入与资金使用轨迹，为明确终止费用提供依据。 

（一）资金筹措情况梳理

需全面核查项目资本金的认缴与实缴情况，包括社会资本方是否按合同约定足额缴纳资本金，是否存在抽逃、挪用资本金的情形。同时，要厘清银行融资及其他债务性资金的到位情况，明确融资规模、利率、还款期限等核心条款，以及政府方是否提供了担保或承诺。

难点在于部分项目存在资本金认缴与实缴不一致的情况，且部分融资文件不完整，导致资金来源与性质难以界定。此外，对于项目建设过程中新增的融资需求，若未按原合同约定履行审批程序，其资金是否纳入终止费用核算范围，需结合合同约定与法律规定综合判断。

（二）资金支出情况梳理

要逐笔核实项目公司的资金支出明细，明确资金使用范围与具体用途。需严格区分本项目投资支出与非本项目投资支出，确保每一笔支出都有对应的合同、发票、支付凭证等佐证材料。

实操中，部分项目存在支出凭证不规范、费用分摊模糊等问题。同时，建设期利息的计算需结合项目建设进度、资金到位时间等因素，若项目存在工期延误，利息核算将更为复杂。

二、收入情况梳理：厘清往来，明确支付责任

项目公司收入情况的梳理核心是确认截止终止时点的已获收益与应收款项，为政府方应付终止费用的计算提供支撑。

（一）收入类型与金额梳理

需全面梳理项目公司的收入来源，包括政府方已支付的每笔费用，以及项目运营过程中获得的使用者付费。要逐一核对每一笔收入的支付凭证、发票、银行流水等资料，明确收入金额、支付时间、支付依据及未支付款项的金额与原因。

难点在于部分项目的绩效评价机制未有效落地，政府方支付的费用与绩效结果挂钩不紧密，导致部分款项支付滞后或存在争议。对于使用者付费项目，若存在收费标准调整、欠费追缴困难等情况，需核实实际到账收入与应收收入的差额，明确该部分差额的责任主体与处理方式。

（二）应收款项的认定与处理

重点关注政府方未按合同约定支付的款项，包括逾期未付的运营补贴等政府支出责任，以及应结算但未结算的绩效奖励等。需核查未支付款项的形成原因，区分是政府方财政资金紧张导致的延迟支付，还是项目公司未达到合同约定的支付条件导致的未支付。后续需结合责任认定结果确定是否纳入终止费用，避免国有资产流失或社会资本合理利益受损。

三、项目实施履约情况梳理：复盘全流程，厘清责任边界

项目实施履约情况的复核是责任认定的关键，依据已签署的PPP合同及相关协议，全面复盘项目从立项、建设到运营的全流程，判断各方是否履行合同义务，为补偿或赔偿谈判提供依据。

（一）建设阶段履约情况梳理

核查项目建设期是否严格遵守合同约定的工期，若存在工期延误，需明确延误原因是政府方未及时提供建设条件、审批手续办理滞后，还是社会资本方施工组织不当、资金不到位。同时，要检查建设手续是否完备，审批文件是否齐全有效，是否存在未批先建、违规建设的情形。此外，需核实项目交竣工手续的办理情况，确认是否存在质量缺陷。

难点在于工期延误、手续瑕疵等问题往往是多方因素共同作用的结果，例如政府方未及时交付建设用地，同时社会资本方存在施工管理疏漏，此时需区分主次责任。部分项目的审批文件存在补签、后补的情况，难以准确判断手续办理的合规性与及时性。

（二）运营阶段履约情况梳理

检查项目公司是否按合同约定提供了符合标准的运营维护服务，包括公共服务的质量、数量、安全性等是否达到绩效评价要求。核实绩效评价工作是否定期开展，以及评价结果与费用支付的挂钩情况。同时，要关注项目公司是否履行了设备维护、设施更新、安全保障等义务，是否存在因运营不当导致公共服务中断或质量下降的情形。

实操中，绩效评价标准往往存在一定的模糊性，导致对项目公司运营服务是否达标难以形成统一判断。此外，若项目存在运营成本超出预期、服务对象需求变化等情况，项目公司是否有权要求调整运营补贴，或政府方是否有权据此要求减免部分责任，需结合合同约定与行业惯例综合分析。

（三）合同履行情况综合判断

全面梳理政府方与社会资本方在合同履行过程中的义务履行情况，包括政府方是否按时支付相关费用、提供约定的支持条件，社会资本方是否按要求完成项目建设、履行运营维护责任等。重点核查是否存在违约行为，包括违约的具体情形、发生时间、造成的损失等。

难点在于部分项目合同条款约定不明确，对于一些特殊情形的处理未作出具体规定，导致双方对合同义务的理解存在分歧。此外，违约行为与损失之间的因果关系认定较为复杂，例如政府方延迟支付费用与项目公司运营服务质量下降之间是否存在直接因果关系，需结合事实依据进行严谨论证。

四、总结

PPP存量项目终止合作涉及政策环境、市场变化、合同履行等多重因素，其处置过程复杂且敏感，关乎各方主体的合法权益。要实现项目终止的平稳有序，需梳理核心要点，为后续谈判提供支撑依据，通过规范、高效的处置，化解潜在风险，实现合作的友好终止。