存量PPP已在规范的路上，新机制前的特许经营项目的规范还会远吗？

沈静

——关于国办函〔2025〕84号文精神落实与存量项目规范发展的分析

摘要

本文章旨在系统分析《国务院办公厅转发财政部〈关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见〉的通知》（国办函〔2025〕84号）的深层内涵、全国性实施进展及其深远影响。核心观点认为，当前针对超十万亿元存量PPP项目的规范攻坚，是一次对既有政府与社会资本合作模式的全面校准与重塑。其政策效力不仅限于解决历史问题，更直接为所有新机制出台前已存在的存量特许经营项目确立了统一的运营管理标杆，实质性地推动整个领域的规范化转型。规范工作的深度，决定了未来基础设施市场化合作的健康度。

第一章 政策深意：以存量规范之“破”，塑特许经营之“实”

本次存量PPP项目规范工作，其政策深意不仅在于解决历史问题，更在于通过对存量体系的全面梳理与重塑，为所有在新机制出台前已存在、正在运营的存量特许经营项目，树立清晰、统一且严格的管理标杆，实质性地推动整个基础设施市场化合作领域的规范化转型。

直接目标：系统化解存量项目多重风险

国办函〔2025〕84号文的直接出发点是应对当前存量PPP项目面临的共性挑战。首先是履约风险，部分地方政府支出责任落实不到位，或社会资本运营绩效不达标。其次是财政风险，项目财政支出责任与地方财力不匹配，形成潜在债务负担。第三是运营风险，“重建设、轻运营”现象导致公共服务质量与效率未达预期。规范工作旨在通过分类施策、依法履约、绩效挂钩等手段，系统性化解上述风险，保障项目全生命周期的健康、稳定运行。

深层影响：为所有存量特许经营项目确立“规范范本”

本次规范的核心举措，实质上为当前所有存量特许经营项目（无论其最初采用何种具体模式）的运营管理，提供了必须参照的“规范范本”。

一是强化履约刚性。要求将政府支付义务依法纳入预算并严格执行，此举直接解决了存量特许经营项目中长期存在的政府付费延迟或不确定性痛点，提升了项目现金流的稳定性和可预期性。

二是确立绩效核心。强制推行全生命周期绩效管理，并将评价结果与付费、调价乃至退出机制强制挂钩。这精准矫正了部分存量特许经营项目“运营绩效软约束”的弊端，推动项目重心从工程建设转向长期服务。

三是引入协商优化机制。鼓励通过平等协商，对存量项目的融资利率、回报机制、合作期限等关键商业条件进行合理性优化。这为那些因历史原因导致条件不尽合理、运营负担沉重的存量特许经营项目，提供了合法的调整路径和“降本增效”的可能。

长远意义：推动理念统一与规则衔接

通过对存量PPP项目的规范，政策在更深层次上推动市场各方形成共识。一方面是理念统一，无论项目名称如何，凡是政府与社会资本的合作，都必须遵循公平履约、绩效导向、风险共担的基本商业原则。另一方面是规则趋同，存量规范所强调的许多原则（如重视自身收益、严格绩效付费），与特许经营新机制的内在要求高度一致。这使得存量特许经营项目在规范过程中，其管理标准将自然而然地与未来更高层级的制度要求相向而行、逐步趋同，为后续可能的制度统一或平稳过渡创造条件。

综上，当前对存量PPP项目的规范，是一次针对既有项目体系的全面校准，其规则、标准与理念将不可避免地外溢并深度影响所有存量特许经营项目，是推动整个领域走向规范化、可持续化发展的关键一步。

第二章 规范进度全景：存量PPP项目的攻坚实践与挑战

自2025年8月国办函〔2025〕84号文发布以来，针对规模庞大的存量PPP项目，一场以“分类施策、降本增效”为核心的系统性规范工作在全国范围内展开。目前，工作已从顶层设计快速转入地方落实的攻坚阶段。

整体进展：政策框架确立，地方实践加速

从国家层面看，84号文为存量项目处理提供了清晰路径，核心是保障在建项目顺利完工、推动已运营项目平稳运行并优化。市场预计，未来两年内，大部分在建存量项目将按此规范路径完成建设或调整。

从省级层面看，部分省份反应迅速，已出台结合本地实际的细化方案。例如，甘肃省作为首个发布省级实施方案的地区，创新性地建立了省级工作专班、依风险等级（红、橙、黄、绿）分类管理等机制。江西省也于2026年初发布方案，要求各地按“一项一策”原则制定具体处理方案。

从基层层面看，多数市县级政府已按照部署启动具体工作，普遍要求建立项目台账，实行清单化管理。

具体工作：分类施策下的多元实践

各地围绕“在建项目”和“已运营项目”两大类，开展了一系列具体工作，核心进展可归纳为以下几个方面。

在组织与机制建设方面，甘肃、江西等省成立省级工作专班，统筹协调跨部门事务。甘肃省建立风险台账，按红、橙、黄、绿四级进行动态监测与差异化处置。各地普遍要求逐个项目制定处理方案，江西明确要求2026年2月底前完成方案制定。

在融资与财政支持方面，云南、湖南、内蒙古等地已探索运用专项债券资金，置换或解决存量PPP项目的政府支付责任，以法定债务置换隐性风险。政策鼓励政府、社会资本与金融机构平等协商，通过降低利率、调整还款计划等方式优化融资结构。

在项目优化与处置方面，核心是协商优化合作期限、融资利率、投资回报率等要素。市场上已出现社会资本主动公告提前终止部分项目并进行债务重组的案例。同时，各地强化全生命周期绩效管理，将评价结果与政府付费严格挂钩，旨在根治“重建设、轻运营”弊端。部分省份还出台了提前终止实施细则，明确资产移交、补偿核算等路径，为难以持续的项目提供合规退出通道。

当前面临的主要挑战：基层“三角僵局”凸显

尽管顶层设计明确，但政策在县区层面的落地仍面临显著挑战，集中体现为“政府-社会资本-金融机构”的“三角僵局”。

首先是融资协商推进困难。政策鼓励的融资利率下调在实践中阻力较大。基层金融机构审批权限有限，调整合同可能触发内部风控，导致其配合意愿较低。

其次是县区财政支付压力持续。存量项目结构呈现显著的下沉特征。根据财政部2018年公布的《第四批政府和社会资本合作（PPP）示范项目名单》，县级项目数占比达到69.7%。该数据集中反映了PPP项目结构下沉的显著特征，在后续全国PPP项目管理库中，区县级行政区也始终是项目构成的绝对主体。这些区县级项目数量多且多依赖财政支付，尽管政策允许使用专项债，但新增额度有限，基层财政流动性紧张的局面未根本改变。

第三是协调与执行能力不足。存量项目规范涉及财政、发改、行业主管、金融监管等多个部门。县区级政府普遍缺乏有效的跨部门协调机制和足够的专业谈判能力，导致政策执行碎片化，谈判标准不一。

第三章 未来之锚：存量规范如何重塑特许经营项目的管理范式

对存量项目的规范实践，影响远超当前问题解决本身，其正在深刻重塑所有特许经营项目（包括存量与未来新增）的核心管理范式与商业逻辑。

履约与预算范式的重塑

存量规范要求政府支付责任法定化、预算化，杜绝口头承诺。这一规则对所有特许经营项目的普遍性影响在于，政府付费部分将获得更强的支付保障，提升了项目财务模型的可靠性。合作基础从单纯的合同约定，升级为兼具预算法律保障的双重约束。

绩效与付费范式的重塑

建立全生命周期绩效管理体系，付费与绩效结果刚性挂钩。这意味着“为效果付费”成为不可动摇的铁律，倒逼所有项目（无论新旧）必须将运营质量和效率置于首位，而不仅是完成建设。项目的关注点从建设期的资产交付，真正转向运营期的服务输出。

风险与协商范式的重塑

承认商业条件可基于平等协商进行合理性优化，实现风险共担。这为因内外部环境变化而陷入困境的存量项目提供了合法的救济路径，同时也为未来新项目合同预设了动态调整的预期。合作关系从静态的一次性签约，转向动态的全周期调适。

范围与收益范式的重塑

强调清理无收益、完全依赖财政的项目，聚焦项目自身“造血”能力。这引导市场注意力回归特许经营的本质——通过运营获得使用者付费，促使各方在项目前期更审慎地评估市场需求与收费机制。项目筛选标准从“能否获批”转向“能否自我造血”。

监管与退出范式的重塑

规范提前终止、资产移交的程序与补偿标准，为所有项目建立了明确、可预期的全生命周期终点规则。这显著降低了无序退出的法律与金融风险，增强了市场的稳定性。从入口到出口的完整闭环管理框架由此确立。

第四章 推进落实与未来工作的策略建议

为巩固当前规范成果，并推动其确立的先进范式真正转化为行业标准，笔者提出以下策略建议。

针对存量项目：深化攻坚与精准施策

建议省级工作专班设立“专家支持小组”，直接下沉至矛盾突出的县区，提供融资法律谈判、财务重组方案的专业技术支持，协助破解“三角僵局”。同时，总结并推广先行地区在运用专项债、进行资产重组、实施绩效标杆管理等方面的成熟“工具包”，降低基层探索成本。

强化制度衔接：推动规则统一

建议以此次规范中形成的绩效付费、合同修订、移交标准等核心操作指南为基础，启动对更广泛存量特许经营项目的管理规则修订研究，推动不同时期、不同模式项目在关键管理环节上的标准趋同。通过规则的渐进统一，为市场提供更稳定、可预期的制度环境。

构建健康生态：提升能力与透明度

一方面开展大规模能力建设，面向地方政府官员进行投融资合规、商业谈判与绩效监管培训；面向市场机构组织政策解读与案例复盘。另一方面建设信息平台，推动建立区域性甚至全国性的PPP/特许经营项目信息平台，公开项目关键绩效指标、付费情况、再谈判结果等信息，以阳光化促进规范化。

完善协同监管：形成管理合力

在地方层面，进一步细化发改、财政、行业主管部门在存量项目规范中的联合监管职责，建立“发现-评估-处置”的闭环流程。同时，将地方政府在存量项目规范中的履约与协商诚意，纳入更广泛的政务诚信评价体系，建立长效约束机制。

结语

存量PPP项目的规范之路，已从政策宣示步入深水区的攻坚实践。其意义绝非一时一事的整改，而是通过为存量项目“立规矩”，最终为整个政府与社会资本合作领域“树标准”。当前工作中所强化的履约刚性、绩效核心、协商精神与运营导向，正不可逆地渗透至每一个特许经营项目（无论其诞生于新机制之前或之后）。因此，存量规范工作的成败，直接关系到中国基础设施公共服务市场化改革的根基是否稳固。规范，已在路上；一个更透明、更高效、更可持续的合作新生态，正由此奠基。