给两重项目装上“长效引擎”：软建设方案如何保障可持续发展与效益提升

孙湘雨

在当前国家层面强力推动“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设），并强调“硬投资”与“软建设”必须统筹推进的战略背景下，项目成功的范式正在经历深刻重塑。对于任何复杂的大型基础设施项目而言，其价值不仅在于物理形态的完工，更在于在全生命周期内实现项目的可持续发展、资金的可持续循环与综合效益的永续产出，这是投建管运一体化理念的重要体现。水利项目因其投资规模大、建设周期长、公共属性强、运营维护复杂等特点，成为检验“软建设”成效的典型领域。本文将以水利领域为例，从政策本源出发，深入剖析软建设方案的核心构成与作用机制，深入阐释一份优质的软建设方案如何成为项目长效运营不可或缺的战略蓝图。

一、政策刚性：强化软建设，实现项目全周期资金统筹与高质量发展

“软建设”是项目前期谋划、制度建设、运营机制、资金统筹、绩效管控等非工程类保障体系的总称，是确保项目合规落地、全周期可持续运营、长期发挥效益的核心支撑。国家层面的政策已为重大水利项目前期“软建设”工作制定了明确的路径与不可逾越的红线。国家发展和改革委员会发布的《关于进一步加强水利领域“软建设”有关工作的通知》明确指出：“各地要深刻认识软建设对推动两重项目实施的重要意义，着力在项目组织实施、水价、投融资、建后管护等方面下功夫，促进形成项目建设实施和运营维护的长效机制。”此项规定，标志着“软建设”工作方案将作为项目前期研究的核心内容。《通知》同时指出，“软建设”情况将纳入可研评估的重点事项一并评估，并作为超长期特别国债资金审批的重要参考。这意味着，任何旨在申请超长期特别国债等关键中央资金的水利项目，软建设方案也将一并作为评审的重要依据。其申报材料的核心必须从单纯论证工程技术的可行性，全面转向系统阐述保障项目可持续性的制度设计与体制机制安排，确保项目在策划阶段就从全生命周期角度论证了投建管运一体化实施的内在逻辑。

一份能够精准满足政策要求、保障项目稳健实施的优质软建设方案，必须包括但不限于以下四个维度的核心要求，形成一套完整的制度供给体系。

图1 软建设方案核心架构

1.组织实施与整装推进：方案必须超越单个工程点的思维，体现系统集成的“整装推进”理念。它需要论证如何将灌区的水源工程、骨干渠系、田间工程，乃至周边的高标准农田建设、水库供水工程等进行一体化谋划、同步设计、协同实施，确保各项工程联动互补，形成合力，从而提升项目的整体效益和投资价值，为吸引各类资本奠定坚实基础。

2.水价形成与需求牵引：方案应探索多元化的水价定价机制，基于“准许成本+合理收益”的水价形成与动态调整机制，将政府定价与市场化定价有机结合。探索建立新建工程水价的前置协商机制，在项目前期即与主要用水方（如大型灌区供水对象）进行谈判，签订框架协议，约定准许收益率和动态调整规则，从而清晰勾勒出项目未来稳定的现金流预期，为项目财务可行性提供核心支撑。

3.投融资模式与市场作用：方案必须积极探索并明确能够有效吸引社会资本（特别是民营资本）参与的投融资模式。这包括对“多元资金+股权合作+EPCO”（设计、采购、施工、运营一体化）等创新模式进行比选和设计，明确社会资本的参与路径、投资回报机制、风险分配框架等，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，拓宽项目资金来源，优化投资结构。

4.建后管护与长效体系：方案必须构建覆盖项目全生命周期的责任体系与长效管护机制。核心是通过“募投建管一体化”等模式，明确项目建成后的运营主体、管护标准、经费来源、绩效考核体系等，确保工程“有人管、有钱管、有标准管、有考核管”，从根本上解决“重建轻管”的顽疾，保障工程长期稳定发挥效益。

这四大要素共同构成了软建设方案的筋骨，其研究质量直接体现了项目在前期谋划阶段的价值所在。一份优秀的方案，能够向上级部门充分证明，该项目不仅“值得建”，更“能建好、能长效运营”，从而极大提高获取资金支持的成功率。

二、机制设计：落实软建设，夯实效益永续的运营蓝图与保障体系

在获得上级部门批复后，如何确保巨量投资在未来数十年的运营期中避免沉淀、浪费，并持续产生预期的经济、社会和环境效益，是项目成败的下半场，也是真正的考验。软建设方案的核心价值，正是在项目诞生之初，就为其注入长效运营的“基因”，构建一套强大的保障体系，在实施过程中严格落实，以抵御未来可能出现的各种风险。

这套保障体系通过以下几个关键机制发挥作用：

1.构建“权-责-利”清晰的全生命周期责任体系：方案必须超前规划并明确界定从建设到运营全过程的所有参与方（政府、项目法人、投资方、运营方等）的权利、责任和利益边界。通过设计科学的合同体系（如投资合作协议、特许经营协议），建立激励相容的机制，使各方有内在动力去共同维护项目的长期利益，而非短期套利。

2.形成建后管护的绩效考核体系：这是长效运营的核心。方案需设计一套可量化、可考核的绩效指标（KPI），要健全工程监测体系和安全运行监管体系，将供水保证率、水质达标率、用户满意度等指标纳入考核并与运营保证金挂钩，从而从根本上激励运营方提升管理效率、降低运营成本、保障服务质量，确保工程效益的持续稳定输出。

3.设计“可持续”的财务模型与现金流机制：方案必须基于真实的水价协议和市场需求，构建一个全生命周期的财务模型，验证项目的财务可行性。同时，要设计好运维资金的来源和保障机制，确保项目在运营期有稳定的“造血”能力，能够覆盖日常运维成本，实现或接近资金的自我平衡，避免成为地方财政的长期负担。

4.预设“动态适应”的风险管控与调整衔接机制：方案需具备前瞻性，识别项目在未来可能面临的各种风险（如政策变化、市场需求波动、气候变化等），并提前设计好风险分配方案和动态调整机制（如水价定期审查调整机制），使得项目具备应对不确定性的弹性，能够根据内外部环境变化进行适应性优化，确保其长期生命力。

通常来说，成功申请上级资金支持的大型水利项目资金结构如下图所示：

图2 大型水利项目典型资金结构

通过上述精密的机制设计，软建设方案将项目从一个静态的“工程交付物”，转变为一个动态的、能够自我优化、持续创造价值的“有机生命体”。它确保了项目不仅在建成时是先进的，更在数十年的运营中始终保持活力和效益，真正实现从“建成”到“成功”的飞跃。

三、大岳实践：重大水利工程投建管运一体化实施经验

前文所述的理论与机制，在大岳参与的部分国家标志性重大水利工程的实践经验中，得到了充分体现。

案例一：江西省梅江灌区工程PPP项目

梅江灌区地处赣州市宁都县，是国务院2022年重点推进的六处新建大型灌区工程之一，是首个江南丘陵山区大型灌区，灌溉面积58万亩，供水人口79万，大岳作为投融资咨询单位深度参与了本项目的前期策划工作。

本项目以机制建设为核心，聚焦工程建设、投融资模式等关键环节，推出六大举措破解农业灌溉难题，提升灌区服务现代农业发展的能力：一是加强梅江灌区水价改革硬件支撑，以 “长藤结瓜” 格局串联水利设施，坚持灌溉工程 “设计、建设、运营” 三同时，实现全县 90% 左右灌溉面积全覆盖，为水价改革落地筑牢工程基础；二是创新灌区投建运管一体化模式，压实社会资本方全周期管护责任，明晰四方权责边界，构建与水价改革相适配的良性运营机制；三是深化农业用水价格形成机制改革，按 “准许成本 + 合理收益” 核心原则，建立分类分档农业用水价格体系，全面推行超定额累进加价制度，发挥价格杠杆节水调控作用；四是健全水价改革成本平衡与收益调节机制，通过 “以非补农、以经补粮” 弥补农业用水价格缺口，实施粮食作物水费收奖联动返还，搭建水权交易平台并推出 “水权贷” 产品，实现农民减负、节水增效与水价可持续的多重共赢；五是智慧赋能水价改革精细化管控，搭建四级用水管控体系，全域布设计量监测设施，实现用水计量、调度、交易全流程智能化，为水价精准核算、按量收费提供数据支撑；六是强化水价改革资金保障，发挥政府与市场双轮驱动作用，构建多元筹资格局，破解灌区工程建设与管护资金难题，为水价改革长效推进提供资金支撑。

2025年宁都县成功入选国家发改委等四部门发布的农业水价综合改革典型案例，成为南方丰水区该领域改革与灌区现代化建设的可复制、可推广实践样本。

案例二：安徽淠史杭灌区(金安灌片)特许经营项目

淠史杭灌区作为新中国成立后兴建的全国最大灌区，设计灌溉面积1198万亩（安徽省1100万亩、河南省98万亩），横跨长江、淮河两大流域，是皖西、皖中地区防洪安全、粮食安全、供水安全和生态安全的战略支柱。大岳作为咨询单位负责淠史杭灌区(金安区)深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点特许经营项目的投融资咨询工作。

图3 新闻联播报道淠史杭灌区优秀运营经验

为破解传统水利收入无法平衡水利投资的难点问题，本项目基于“灌区+”思路，统筹灌区内水利和农业两大基本要素，创新提出“水农融合”发展的灌区投融资模式。通过重构“水利建设-农业增效-收益反哺”的价值链条，为构建政府与市场协同发力的灌区投融资新格局提供实践路径，构建“两手发力”灌区投融资机制新格局。

案例三：鄱阳湖水利枢纽工程建设项目

鄱阳湖水利枢纽工程是江西省为改善鄱阳湖枯水期生态及水资源问题规划的综合性水利工程，该工程规划始于20世纪80年代，2021年纳入国家重大水利工程，2023年环评获生态环境部受理，进入实施阶段。2025年8月，工程取得重大进展，进入可研报批阶段，大岳作为前期咨询单位正负责软建设方案编制工作。

本项目面临投资巨大、技术复杂、生态敏感等多重挑战，项目软建设方案的编制将成为重大水利工程保驾护航的重要实践。

四、大岳思考

在高质量发展的新阶段，项目的前期论证早已超越“硬投资”的单一框架，深入到“软建设”全周期体系构建的核心维度。为项目装备一台由科学制度、市场机制和长效管护构成的“软建设引擎”，已从一种前瞻性理念，转变为一项关乎项目存亡的必然要求。对于决策者而言，这意味着一场思维模式的根本转变：必须将软建设方案的价值，置于与工程可行性研究同等重要,甚至更为关键的战略高度。唯有如此，我们才能真正驾驭巨量投资，确保每一个重大项目都能从宏伟的蓝图，稳健地走向资金与效益双丰收的灿烂现实，为国家发展与民生福祉提供持久而坚实的支撑。