存量PPP项目政府付费中建设成本的拆分方法探讨

杨晓刚

一、引言

2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称“84号文”），对存量PPP项目的规范管理提出了明确要求。84号文从多个维度推动存量项目的调整优化：一方面，要求对已运营项目，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题；另一方面，强调要对存量PPP项目进行全面梳理和规范，对合同中出现提前锁定和固化政府支出责任、未完全建立与项目产出绩效挂钩的付费机制等情形的，需通过谈判并签订补充协议的方式弥补合同漏洞、降低政府支出责任。

84号文出台后，部分存量项目面临付费机制的重新核定——不仅要对未来年度的政府付费公式进行调整，还涉及对以前年度已支付政府付费中建设成本的追溯梳理与拆分。而这两者都依赖于对项目全部建设成本的准确认定。建设成本的拆分，由此成为存量PPP项目调整优化的基础性工作之一。

建设成本的拆分之所以成为政策关注的焦点，根源在于PPP项目政府付费结构的复杂性。在PPP项目的运营期政府付费中，建设成本通常占据付费总额的绝大部分——在市政道路、综合管廊等基础设施类PPP项目中，建设成本分摊往往占政府付费的70%以上；即使在污水处理等运营属性较强的项目中，建设成本也是单价的重要组成。

本文以政府付费项目为例，拟就PPP项目中常见的四种付费公式下建设成本拆分进行系统梳理与分析总结，以期为存量项目调整优化工作提供参考。

二、四种政府付费模式中建设成本的拆分逻辑

（一）21号文公式模式

财金〔2015〕21号文提出的财政承受能力论证指引，给出了政府付费类PPP项目运营补贴支出的标准计算公式，其核心逻辑可概括为“整存零取”——将项目全部建设成本在运营期内等额分摊。

根据21号文第十六条，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。具体计算公式为：

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）^ n÷财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率），其中n代表折现年数（运营期当年的时间），财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

在这一公式中，前半部分中建设投资的成本及合理收益的拆分逻辑相对清晰：年均建设成本=项目全部建设成本÷运营年限，其他部分则为建设投资的合理收益。这种模式相当于等额本金的变种——每年包含等额的建设成本，加上当期的合理收益。

拆分要点：（1）建设成本基数以竣工决算审计确认的最终投资额为准；（2）建设成本与运营成本在公式中分列，界限清晰；（3）年度折现率与合理利润率分别反映资金时间价值和投资回报。

（二）年金公式模式

年金公式在PPP项目合同中常以“可用性服务费”的形式出现，其核心逻辑是将建设投资按运营期等额本息方式分摊，每年支付的可用性服务费金额相同。

计算公式为：A=P×i×(1+i)^n÷[(1+i)^n-1]

其中A为年度可用性服务费，P为项目实际投资额，i为综合投资回报率，n为运营期年限。

可用性服务费包括当期建设成本与合理收益两部分。实务中，可参照贷款计算表格逐期拆分建设成本和合理收益，也可借助Excel函数实现快速计算——PMT计算可用性服务费总额，PPMT计算当期建设成本，IPMT计算当期合理收益，简便高效。

拆分要点：（1）建设投资基数以竣工决算为准；（2）可用性服务费与运维绩效服务费分别核算，建设成本可借助EXCEL公式计算；（3）回报率综合反映资金成本和合理利润。

（三）固定现金流模式

固定现金流模式下，政府每年支付一个固定金额（通常通过收益率反算确定），该金额为“打包价”，不区分建设成本与运营成本，而是将建设投资、运营维护费用及合理收益统一包含在内。

由于项目建设成本与运营成本在付费中没有清晰的边界，若要拆分其中的建设成本，可参照年限平均折旧法的逻辑，将建设投资在运营期内按平均分摊的方式计算每年对应的建设成本金额，进而实现建设成本、运营成本及合理收益的分离。

在存量项目调整优化中，通常建议将打包付费模式转换为分项计算（如21号文或者等额本息公式）的模式，以便实现按效付费和成本监审。

拆分要点：（1）建设成本隐含在固定金额中，不单独列示；（2）建设成本与运营成本未做清晰切割；（3）投资变化（如竣工决算调整）后，整个付费公式需重新测算。

（四）单价模式

单价模式主要应用于污水处理、垃圾处理、轨道交通等运营属性较强的PPP项目。政府不直接为建设成本付费，而是通过“处理量×处理单价”的方式（如污水处理服务费单价、垃圾处理服务费单价、车公里单价等），将建设成本内化于单价之中。

在此模式下，建设成本并非独立列示，而是通过单价测算过程予以体现。因此，每期支付的费用中实际包含建设投资部分——这也是众多项目设置基本水量、基本垃圾处理量等机制的主要原因。

穿透分析各类单价，其构成均可拆解为三部分：

处理单价=建设成本+单位运营成本+合理利润

单价测算完成后，可根据全生命周期成本及收益，将其进一步拆分为人工、维修、折旧摊销、税费、利润等各项细目，从而精确计算出单价中包含的建设成本。这对测算人员的财务专业水平要求较高。在简易情况下，也可参照年限平均折旧法的逻辑，将建设投资在运营期内按平均分摊的方式，估算每年付费中对应的建设成本金额。

拆分要点：（1）建设成本内化于单价，不单独列示；（2）建设成本部分相对固定，仅在投资发生重大变化时调整。

（五）可行性缺口补助模式下建设成本拆分参考

上述四种模式主要针对政府付费类项目的建设成本拆分，可行性缺口补助项目亦可参照适用。其核心思路为：按政府补贴收入与使用者付费收入在项目总收入中的占比，对年度建设成本分摊额进行分配，据此计算政府可行性缺口补助中应包含的建设成本金额。

三、结语

PPP项目运营期政府付费中建设成本的拆分，既是84号文等政策文件的明确要求，也是保障政府与社会资本双方权益的技术基础。21号文公式、等额本息公式、固定现金流模式和单价模式各有其适用条件和优缺点。实践中应根据项目特点和所处阶段选择合适的模式，并配套完善投资变化后的调整机制。

随着存量PPP项目整改的深入推进，建设成本的合理拆分与准确认定，将成为确保政府付费公平合理、财政支出可承受、社会资本回报可持续的关键所在。