“十五五”水利项目投融资模式探析

陈冰冰

“十五五”开局之年，水利建设进入新一轮政策窗口期。从“十五五”规划纲要到中央政治局会议，国家层面对现代化水网建设的部署持续加码，投资规模、资金渠道和政策工具均呈现出新的变化。与此同时，地方政府债务管控、项目收益平衡、“软建设”前置要求等约束也在同步趋紧。本文结合当前政策形势和典型案例，对“十五五”时期水利项目投融资的主要模式、适用场景及演进趋势作一分析和探讨。

一、政策背景：现代水网建设全面提速

2026年3月发布的“十五五”规划纲要明确提出加快建设现代化水网。4月中央政治局会议首次将水网与新型电网、算力网、新一代通信网等并列部署，水利的战略地位进一步凸显。2026年全国水利工作会议部署了水旱灾害防御体系现代化、现代化水网建设攻坚等六大战略任务。

水网在“六张网”中的位置尤其值得关注。2026年全国两会期间，国家发展改革委首次公开披露“六张网”概念，水网是“六张网”的重要组成部分；4月中央政治局会议、5月国务院常务会议相继就“六张网”建设作出部署。据测算，“十五五”时期仅国家水网建设投资就将超过6万亿元（多家机构基于已开工重大水利工程及规划目标综合估算得出），可新增就业岗位300多万个。水利建设已从传统的行业性建设任务，升级为现代化基础设施体系的骨干组成，这为水利项目争取各类政策资金提供了顶层逻辑支撑。

投资强度也为这一判断提供了注脚：2025年全国完成水利建设投资12848亿元，连续4年超万亿元；“十四五”累计完成56841亿元，是“十三五”的1.6倍。从投向看，防洪安全保障、供水安全保障、生态与数字赋能是“十五五”资金倾斜的三大方向。

二、当前水利项目投融资的主要困境

政策暖风频吹，但项目层面“钱从哪里来”的压力并未缓解，困境集中在三个方面。

一是项目自身的“先天不足”。水利项目普遍投资规模大、建设周期长，前期专题多、前期经费动辄数千万元甚至上亿元。除城乡供水、水力发电外，多数项目经营性弱、回报周期长，难以依靠自身收益平衡投资，公益性与市场化的矛盾始终存在。

二是地方财政的“后天承压”。在化解地方政府债务的大背景下，平台公司传统举债路径受限，专项债额度竞争激烈，地方配套资金落实难已成为项目申报被退回的常见原因。

三是申报门槛的“水涨船高”。2025年以来，“软建设”成为中央资金安排的前置条件——规划衔接、水价形成机制、投融资机制、建后管护等未落实的项目，原则上不安排中央投资，甚至可能被核减、收回资金。以往“重工程建设、轻机制保障”的传统模式已难以适应当前中央资金的申报与管理要求。

三、水利项目投融资的主要模式分析

水利项目投融资的核心逻辑，是按项目属性匹配资金工具、按收益能力设计交易结构。从实践看，单一资金渠道已无法支撑大规模水利建设，财政资金、专项债券、社会资本、存量盘活等资金来源与运作方式各有侧重，金融信贷作为基础性融资工具贯穿其中，多源组合已成为主流。“十四五”期间非财政资金占水利建设投资的比重已达36.1%，是“十三五”的2.4倍。

据水利部发展研究中心统计，截至2025年11月，全国纳入PPP新机制管理库的水利领域项目共38个，总投资约399.77亿元，其中TOT模式占比52.63%，BOT模式占比31.58%。进入2026年，社会资本参与热度持续提升，上半年全国落实水利民间资本108.4亿元，同比增长85.8%，为历年同期最多。以下结合五类主流模式分别展开分析。

（一）财政资金：公益性项目的基础模式

中央预算内投资和超长期特别国债是防洪、除险加固、水土保持等纯公益性项目的主要资金来源，核心逻辑是“中央补助+地方配套”。优势是资金成本低、无需偿还，但竞争激烈、监管严格，且必须与“软建设”同步落实。实践中的主要难点在于地方配套资金的落实。需要特别注意的是，同一项目的中央预算内投资与特别国债原则上只能二选一，应在谋划阶段明确资金渠道并做好比选。

（二）地方政府专项债：准公益性项目的重要补充

专项债是目前地方政府唯一合法的举债渠道，投向领域和可用作项目资本金的范围持续扩大。其核心约束是收益与融资自求平衡，本息覆盖倍数必须达标。专项债适合城乡供水、灌区、水库等准公益性项目，申报难点在于把供水、灌溉、原水、砂石资源利用等收益做实做细，实践中其常与中央资金搭配使用。

（三）金融信贷：政策性金融的杠杆撬动

对水利项目而言，金融信贷是最基础的融资配套手段。国家开发银行、农业发展银行等政策性银行可提供长达30年以上的低息贷款，与水利项目投资回收期长的特点高度匹配；政策性开发性金融工具还可直接补充重大项目资本金，解开“资本金不足、贷款进不来”的死结。对现金流相对稳定的引调水、原水供应项目，“中央资金+政策性贷款”是性价比较高的组合。同时，积极争取新型政策性金融工具投入水利建设，进一步拓宽资金渠道。

（四）社会资本：从“建设者”到“运营者”

PPP新机制全面转向特许经营模式后，社会资本参与水利项目的路径更加清晰，实践中形成四种典型模式：一是特许经营（BOT/BOOT/DBFOT），聚焦使用者付费，适合供水、发电、引调水等经营性项目；二是股权投资+EPC+O，由地方国企与社会资本合资组建项目公司，适合准经营性项目；三是“政府投资+社会投资”的EPC+O，公益性工程由政府资金实施，经营性内容交由社会投资人，是灌区、水资源配置类项目最常见的搭配；四是委托运营（OM），适用于已建成存量项目的提质增效。新机制特别强调优先鼓励民营企业参与，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，项目能否落地实施，关键在于使用者付费能否覆盖建设运营成本、能否实现收益与融资的自求平衡。

（五）存量盘活：REITs与经营权转让

经过多年高强度投入，各地沉淀了大量具备稳定现金流的优质水利资产。通过基础设施REITs、经营权转让（TOT）等方式盘活存量、回收资金再投入新项目，正在成为越来越多地方的选择。该模式的核心逻辑是“存量资产变现—回收资金—投入新项目”，形成投资的良性循环。实践中的主要难点在于资产权属是否清晰、现金流是否稳定可预测、运营管理是否规范。

四、典型案例分析

具体模式的适用性最终要落到项目实践中。这里结合几个典型项目作一分析。

（一）新疆大石峡水利枢纽：DBFOT募投建管一体化的大型枢纽样本

作为兼具发电、供水等综合效益的大型水利枢纽，大石峡项目自身具备稳定的经营性现金流，这为市场化融资奠定了基础。工程总投资89.97亿元，是国务院确定的172项节水供水重大水利工程之一，也是水利部第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点项目。工程采用DBFOT（设计—建设—融资—运营—移交）募投建管一体化模式，引入中国葛洲坝集团联合体负责工程投资、建设、运营，特许经营期48.5年（含建设期8.5年、运营期40年），期满后无偿移交。这一模式由社会资本方出资19.3亿元并承担39.36亿元融资责任，为地方政府节约了相应额度的财政资金和带息债务。工程于2025年9月下闸蓄水，预计2026年下半年首台机组投产发电。对同类大型水利枢纽而言，采用DBFOT模式的关键在于在特许经营协议中明确风险分担和价格调整机制，妥善处理公益性功能与经营性收益的关系，以及通过合理的股权结构和收益分配机制（如政府方让利分红、超长特许经营期等），提升项目对社会资本的吸引力。

（二）安徽淠史杭灌区金安灌片：BOT特许经营推动灌区现代化的试点实践

与经营性较强的枢纽工程不同，灌区项目普遍存在收益不足的问题，金安灌片的做法是将农业水价综合改革与特许经营捆绑推进。淠史杭灌区（金安灌片）现代化高效节水灌区项目总投资约8.9亿元，设计灌溉面积88.4万亩，是水利部第二批深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点项目。项目采用BOT特许经营模式，特许经营期40年（含建设期3年、运营期37年），2024年11月由中国南水北调集团水网水务投资公司牵头中标，共同成立项目公司负责灌区投资、建设和运营。通过水价改革建立使用者付费机制，再叠加政府承担的高标准农田等配套资金，使项目收益能够支撑社会资本的长期运营投入。这也说明，灌区项目采用特许经营模式的核心前提是水价形成机制要落实，用水户付费意愿和支付能力需经过充分论证。

（三）怀化市㵲水大型灌区：投建运营一体化的样本

㵲水大型灌区工程是国家“两重”建设标志性重大水利工程，已纳入《长江流域综合规划》《沅江流域综合规划》，总投资约66.5亿元，设计灌溉面积60余万亩，任务以灌溉为主，结合城乡供水，兼顾水生态环境改善等综合利用。项目投资规模大、公益性强，项目经营收入难以完全覆盖建设投资，单纯依靠财政资金或特许经营模式均难以支撑。为此，项目探索采用“股权投资+EPCO”募投建管一体化模式，由地方国企作为招标人引入社会资本组建项目公司。2026年4月项目完成社会资本招标。对同类大型灌区而言，募投建管一体化不是简单的“打包招标”，核心是要根据项目公益性与经营性交织的特征，合理划分政府与社会资本的投资边界、建立风险分担和收益分配机制，明确社会资本承担投资风险的边界。

（四）绍兴原水水利REITs：存量盘活的创新探索

当存量资产运营成熟、现金流稳定后，证券化就成为盘活回收的可行选择。全国首单水利REITs——银华绍兴原水水利REITs于2024年11月以汤浦水库为底层资产在深交所上市，募集资金16.968亿元，净回收资金全部用于镜岭水库建设，走出了“存量带增量”的良性循环。汤浦水库运营成熟、原水供应现金流稳定可预测，是这一产品能够成功发行的基础。对同类项目而言，存量盘活不是“缺钱了才想起来卖资产”，而是需要提前培育资产、规范运营、做好现金流管理，等到资产成熟时自然可以对接资本市场。

五、对“十五五”水利投融资模式演进的几点思考

结合上述模式分析和案例实践，对“十五五”时期水利投融资模式的演进趋势，有以下三点判断。

第一，模式融合是大趋势，单一渠道难以支撑复杂项目。纯公益性和纯经营性的边界正在模糊，越来越多的项目呈现“公益性+经营性”交织的特征。中央资金、专项债、社会资本、存量盘活等工具的组合使用将成为常态，关键是要根据项目属性和收益能力，设计合理的交易结构，而不是套用固定模式。

第二，“软建设”将决定模式的成败，而非仅仅是申报条件。水价形成机制、建后管护机制、投融资方案这些“软建设”内容，本质上是项目交易结构的核心组成部分。水价机制不落实，特许经营模式就立不住；建后管护不明确，中央资金就不敢投；运营管理不规范，存量资产就盘不活。

第三，社会资本参与深度会出现明显分化，不能一概而论。供水、发电等经营性强的项目，社会资本可以深度参与投资和运营；灌区等准公益性项目，社会资本更适合以“股权投资+运营”的方式参与；防洪、水土保持等纯公益性项目，社会资本的参与空间有限，更多是在运营维护环节发挥作用。不加区分地要求所有项目都引入社会资本，反而容易造成模式错配。

“十五五”是水利现代化建设的关键时期，也是投融资模式创新的重要窗口期。随着水网建设的深入推进和政策环境的持续优化，水利投融资模式将更加多元、更加成熟。对于各类市场主体而言，关键是要把握政策方向、理解项目属性、设计合理结构，在合规前提下探索可持续的投融资模式，共同推动水利高质量发展。

注：文中水利投资数据来源于水利部历年全国水利工作会议及国新办新闻发布会，政策资金规模数据来源于政府工作报告、财政部及国家发展改革委公开信息，PPP 项目统计数据来源于水利部发展研究中心，项目案例信息来源于各项目公开招标公告及公开报道。