国办函〔2025〕84号文后，存量PPP项目再谈判“谈什么”？

陈明宇 王建平

随着国办函〔2025〕84号文的发布，存量PPP项目的再谈判工作有了明确的政策抓手。但在实际执行中，许多项目公司和实施机构仍处于被动应战状态──今天财政付不出钱了，就去谈付费；明天审计出问题了，就去谈整改。这种“来一件谈一件，来什么谈什么”的碎片化谈判，不仅效率低下，更难以统筹解决关联问题，还会导致项目再谈判陷入拉锯战，消耗大量时间和人力成本，甚至影响核心合同条款的正常履行。

再谈判工作不是简单的修补，而是一项系统性工作。本质上来看，繁杂零碎的谈判事项可以整合为合规整改、优化完善、平滑支出三个核心维度，形成一张逻辑清晰、内容完整的谈判清单。

(一)合规整改—夯实项目实施基础

合规整改谈判旨在消除存量PPP项目的合规性隐患，确保政府付费有据可依，保障项目长期稳健运行。该部分涉及的内容包括建立按效付费机制、完成投资金额认定、完善绩效考核标准等。

一是修改不合理的付费条款。重点纠正原合同中涉及固定回报、违规担保等触碰政策红线的条款，建立付费与绩效评价结果挂钩的机制，化解隐性债务风险，确保合同条款符合监管要求。

二是合规确定投资。多数存量PPP项目存在建设内容调整、工期延长等问题，实际投资支出难以确定，导致运营期补贴基数模糊。谈判应聚焦如何快速推动竣工验收和决算审计工作落地，明确最终的投资完成额，为政府后续的补贴支付提供计算依据。

三是优化绩效评价条款。建立付费与绩效评价挂钩的绩效评价机制，剔除流于形式或无法落地的虚设指标，建立客观、可量化的评价体系。同时规范评价流程，确保评价结果能反映真实的建设运营效果，使其真正成为财政资金拨付的依据。

(二)优化完善——理清项目合同边界

为了更深入地解决PPP项目合作周期中存在的付费、运营、管理矛盾，在项目建设期结束后，有必要根据实际的建设和运营情况，通过再谈判的方式对合同边界进行科学调整。该部分涉及的内容包括建设内容优化调整、界定运营内容标准、建设期延长的处理等，具体包括以下几点：

一是调整项目实施范围。对于进度严重滞后或客观上已不具备实施条件的子项，应果断剥离。可以考虑重点将可以用上级资金或专项债券支持的建设内容调出PPP合作范围。

二是界定运营服务范围标准。项目建设完成后，有必要根据实际建成情况梳理运维内容，细化各项服务的具体操作标准和要求，确保权责对等、责任清晰。

三是建设期延长处理。针对建设期延长的问题，需明确界定延期原因（如征拆困难、资金链断裂等）及责任主体，协商确定因工期延误产生的额外成本、建设期利息的分担方案。

(三)平滑支出——保障项目长久运行

为破解当前财政支付能力不足的现实困境，在地方财政承压的背景下，通过再谈判平滑年度支出责任，同时保障社会资本的投资回报和资金安全，促进项目可持续运营。

一是延长合作周期缓解短期支付压力。在不减少社会资本及金融机构整体投资收益的前提下，各方协商适当延长合作期限。通过拉长支付周期，减少年度财政支出压力。

二是完善补贴调价机制。建立政府补贴回报率与社会资本贷款利率变化的挂钩机制，将原合同中挂钩央行贷款基准利率的回报机制，调整为挂钩最新的贷款市场报价利率（LPR）。使政府补贴回报率能随社会资本贷款利率的下降而动态调整，在不影响社会资本回报的情况下，利用当前的低利率环境有效降低政府支出责任。

三是运营成本合理控制。尽量避免运维费用的核定完全依赖事后审计，建议根据重新明确的运营维护范围和标准，采用“固定单价/总价+调价”模式实施。明确超支由运营方自担，但对于通过管理创新实现的降本增效部分，应给予相应的奖励。

四是使用者付费约束。参考同类项目情况，合理设定使用者付费的基准线，收入低于基准线时政府不予补足，以此倒逼运营效率提升。但对于超过预期的收益部分，可作为运营奖励留存给项目公司。

为了确保上述三个维度的内容能够落地见效，我们提出如下建议：

一是换位思考兼顾双方核心诉求。再谈判并非零和博弈。当政府方因财政压力无法及时付费时，政府方应换位思考社会资本关心的核心问题。建议政府方以提供及时、稳定的付费保障（如纳入财政预算、优先安排专项债券资金等）作为交换条件，换取社会资本在降低回报率、延长合作期限方面的妥协，从而实现减轻财政压力与保障投资本金的平衡。

二是抓住项目核心矛盾。双方在项目上出现分歧时，除了当前面临的经济下行、财政困难等外部压力，还应深入审查项目内部是否存在建设规模不合理、运营标准虚高、使用者付费挖掘不够等问题，解决项目存在的核心矛盾。

三是分阶段推进谈判。再谈判期间应确保项目正常运营。对于已决算的投资额、运维付费等无争议部分，政府方应继续按原合同条款付费。采取“达成一项共识、签订一份补充协议”的策略，确保再谈判工作不影响项目正常运行。

四是强化数据支撑。所有条款的调整都应基于严谨的财务测算。建议聘请专业机构，结合实际投资、运营数据并对标市场同类项目，按照保本微利原则进行测算，在各方对数据达成共识的基础上通过谈判修改条款。