刘宗晟

农村资产盘活是激活农业农村发展内生动力、推进乡村振兴的核心抓手，本文对农村资产盘活的相关政策进行梳理，提炼盘活过程中各关键因素，总结盘活模式并进行案例浅析，拟为各地政府、单位开展农村资产盘活工作提供参考。

一、农村资产盘活相关政策梳理

我国农村资产盘活政策体系，以产权明晰为基础、市场化改革为动力、农民利益为核心、法治保障为底线、乡村振兴为目标，历经渐进式演进，形成完整政策链条，为资产从“静态沉睡”向“动态增值”提供全方位支撑。

2016-2018年（起步期）：以农村集体产权制度改革为核心，通过清产核资、股份量化夯实产权基础，明确集体经营性建设用地增值收益分配规则。

2019-2020年（制度破冰期）：依托城乡融合顶层设计与新修正《中华人民共和国土地管理法》，打破集体经营性建设用地入市壁垒，确立“同权同价、同等入市”原则。

2021-2022年（法律固化期）：《中华人民共和国乡村振兴促进法》将资产盘活纳入法定任务，明确存量盘活、产业融合的实施路径。

2024年：《中华人民共和国农村集体经济组织法》出台，明确资产盘活的组织载体与经营路径，实现法治升级。

2025-2026年（全面规范期）：聚焦规范管理与风险防控，明确闲置农房、宅基地合规盘活方式，强化用途管制与风险管控。

表1 农村资产盘活相关重点政策一览

二、农村资产盘活的关键因素

农村资产按属性可分为实体资产（闲置厂房、农房、农田水利设施等可直接流转改造的有形资产）、经营权资产（土地经营权、集体资产经营权等可分离流转的权益类资产）以及资源性资产（集体经营性建设用地、山林水域、古村落等依托自然禀赋的特色资源）等。农村资产相较于城区资产的主要核心区别在于：

1.资产属性不同：城市以商业、工业等经营性资产为主，权属清晰、流动性强；农村以资源性、集体性资产为主，权属复杂、流转受限多。

2.主体能力不同：城市盘活主体多为专业社会资本、大型国有企业，运营专业能力较强；农村核心主体是在政府统筹下的村级集体经济组织以及地方国企，参与农村资产盘活的大型企业相对较少，因此普遍存在专业不足、人才匮乏等问题。

3.驱动逻辑不同：城市资产盘活以市场化为核心，盈利导向突出；农村需兼顾市场化与公益性，还要保障村民权益、助力乡村振兴，政策驱动性更强。

4.风险特征不同：城市风险集中于市场波动、运营管理；农村除市场、运营风险外，还面临产权纠纷、政策调整、基层协调等特有风险，防控难度更高。

因此，在盘活农村资产时需着重关注产权、主体、运营、风险四大核心因素，这四大因素相互关联、缺一不可，直接决定项目落地的可行性及盘活成效。

（一）产权明晰是前提

产权不明晰是农村资产长期“沉睡”的核心症结，也是社会资本参与的主要顾虑。农村资产类型复杂，涵盖集体经营性资产、闲置宅基地、集体建设用地、农田水利设施等，部分资产存在归属模糊、权属争议等问题，导致无法正常流转、抵押、出租。只有通过清产核资、产权登记、股份量化等方式，明确资产所有权、使用权、收益权归属，厘清集体经济组织与成员、政府与集体的权责边界，才能为资产盘活奠定基础，降低投融资合作的产权纠纷风险。

（二）主体能力是核心

目前农村资产盘活往往是在地方政府的主推下，由农村集体经济组织、地方国有企业为核心实施主体开展相关工作，但当前我国农村集体经济组织存在发展不均衡的问题，各地方的治理水平、运营能力、市场化意识差异较大，参与各方都应着重关注以下两点：一是地方治理水平，若地方政府及村集体具备完善的决策、运营、监督机制，能降低项目沟通协调成本，防范运营风险；若治理混乱则易导致项目停滞、资产流失。二是收益分配机制，若为地方政府、村集体能共同参与的合理透明的分配方式，则能凝聚村民共识，减少项目推进阻力。

（三）运营模式是关键

合适的运营模式是实现农村资产保值增值的核心路径。不同类型的农村资产、不同区域的资源禀赋，适配的运营模式存在差异，盲目复制易导致盘活失败。例如，集体经营性建设用地适合发展产业融合项目，闲置农房适合改造为民宿、养老驿站，农田水利设施适合采取托管运营模式。运营模式的选择需结合资产特性、区域产业基础、市场需求等因素，兼顾公益性与市场化，既要符合政策导向，也要具备可持续的盈利能力，这也是投融资项目成功的关键。

（四）风险防控是底线

农村资产盘活涉及政策、市场、运营等多重风险，风险防控是保障资产盘活可持续、投资安全的底线。政策风险方面，需严格遵循农村资产流转、用途管制等政策要求，避免违规操作导致项目停滞；市场风险方面，需充分调研市场需求，防范项目运营亏损、资产闲置回流等风险；运营风险方面，需完善财务监管、决策流程，防范资产流失、债务违约等风险。对于社会资本而言，建立完善的风险防控体系，是降低投资损失、实现可持续回报的核心保障。

三、农村资产盘活的主要模式及案例浅析

结合政策导向、基层实操与投融资实践，我国农村资产盘活形成四大主流运营模式，各模式适配不同资产、区域与市场需求，对应不同的投资门槛、风险水平和盈利空间，社会资本可结合自身实力与风险偏好进行选择。

（一）资源发包与租赁模式

资源发包与租赁模式的核心逻辑是村集体作为资产所有权人，将闲置农田、林地、厂房等资产通过公开招标、竞争性谈判等合规方式，发包或出租给经营主体，收取承包费或租金实现资产保值增值，村级组织无需承担复杂的运营管理职责。

操作流程：首先完成资产清产核资、产权登记与估值，确定合理的承包/租金标准；随后通过村集体公示、乡镇政务平台发布流转信息等公开方式，明确期限、支付方式等核心要求；最后签订正式合同，明确权责边界、收益分配与违约责任，办理备案手续。

适配场景：主要适合闲置农田、林地、厂房、集体经营性建设用地等资产，尤其适配村级集体经济组织运营能力薄弱的空壳村、薄弱村。

投融资适配性：投资门槛低、风险小、现金流稳定，适配资金实力有限、风险偏好低的中小型社会资本。主体可通过长期承包或租赁获得稳定收益，也可在合规前提下对资产简单改造实现二次增值，合作周期可灵活设定。

相关案例：某省A村闲置厂房盘活

• 盘活背景：A村地处城郊，交通便利但集体经济薄弱，3栋合计约2000平方米老旧厂房长期闲置无收益，还需要支付维护费用。
• 操作路径：完成资产清产核资、估值公示，限定用途为农产品加工、仓储，经公开竞选出租给本地优质农产品加工企业，签订10年租赁合同（年租金20万元，每年递增5%），村集体按“60%分村民、40%用于公益”的原则分配租金收益。
• 成效：村集体获稳定租金，村民人均年增收800元，带动15人就业，实现三方共赢。

（二）股份合作模式

这是深化农村集体产权制度改革的核心方向，核心逻辑是村集体通过清产核资将集体经营性资产量化为股权分配给村民，同时引入社会资本、农业龙头企业等以资金、技术、运营能力入股，共同组建股份合作企业或合作社，按股权比例分享收益、分担风险，实现集体资产与社会资本的深度融合。

操作要点：第一步完成资产量化，开展清产核资与价值评估，公平公开确定村民股权比例并发放股权证书；第二步严格筛选合作方，重点考察其资金实力、运营能力、行业经验与诚信资质；第三步合理设计股权比例，建立完善的法人治理、运营管理、收益分配与风险分担机制，确保运营透明规范。

适配场景：主要适合集体经营性资产规模较大、资源禀赋较好、具备产业发展基础的村庄，如拥有特色产业基地、集体建设用地、旅游资源的村庄，适配发展乡村旅游、农产品加工等规模化产业化项目。

投融资适配性：适合资金实力雄厚、具备专业运营能力、风险偏好适中的农业龙头企业、专业投资机构等主体。通过股权合作可整合集体资产资源，降低前期投入成本，同时还可借助自身产业资源提升项目盈利水平，获得长期稳定的股权收益，并享受国家政策扶持降低投资成本。

相关案例：某省B村集体经营性资产盘活

• 盘活背景：B村位于乡村旅游示范带，拥有50亩集体经营性建设用地、300亩特色果园，产业基础较好但资产分散运营，价值未充分发挥。2023年该村完成资产股份量化，引入社会资本采用“村集体+企业+村民”股份合作模式，打造乡村旅游综合体。
• 操作路径：资产估值800万元量化为股权分给村民，引入乡村旅游龙头企业入股（占比40%），村集体以资产入股占股40%，村民占股20%，共同组建股份合作企业并打造乡村旅游综合体，同时争取到政策扶持资金100万元。
• 成效：项目年营业额800万元，年净利润200万元，村集体年分红80万元，村民人均年分红2万元，较以往增收60%；带动50余名村民就业，其中脱贫户8名，推动当地乡村旅游产业升级。

（三）资产改造与产业融合模式

这是当前农村资产盘活中最具潜力、盈利空间最大的模式，核心逻辑是聚焦闲置农房、老旧厂房、废弃校舍等具备改造潜力的资产，通过合规改造升级完善基础设施，结合区域产业基础与市场需求，推动资产盘活与乡村产业深度融合，发展民宿、乡村旅游、生态康养、乡村文创等产业，实现闲置资产的多元增值。

操作要点：首先结合区域资源禀赋、市场需求与政策导向，精准定位资产改造方向与产业布局，避免盲目改造；其次严格遵循乡村规划、土地用途管制等政策，办理改造审批手续，注重保留乡村特色，完善配套服务；最后引入专业运营团队，负责项目策划、宣传与管理，打造特色品牌并拓展市场渠道，同时建立合理的收益分配机制，兼顾各方权益。

适配场景：主要适合闲置农房、老旧厂房、集体建设用地等具备改造潜力的资产，尤其适配生态环境优越、交通便利、具备特色文化或产业基础的山区生态村、城郊特色村、历史文化村落。

投融资适配性：适合产业运营能力强、资金实力雄厚、风险偏好高的专业运营企业、文旅投资机构等主体。该模式前期改造投入较大、回收周期较长，但政策扶持力度大、盈利模式多元化，长期盈利空间广阔，既能实现资产增值，也能获得良好的社会效益。

相关案例：某省C村闲置农房盘活

• 盘活背景：C村位于山区，生态优越，有20栋闲置传统民居，具备发展乡村旅游的优势，但交通不便，产业基础薄弱、农房长期破败贬值。2024年该村依托政策，采用资产改造与产业融合模式盘活闲置农房，发展高端民宿。
• 操作路径：精准定位城市居民休闲度假、生态康养目的地，策划“民宿+乡村体验”项目；在争取到财政扶持50万元的同时引入专业民宿运营企业，企业投入150万元负责改造与运营；按“村集体30%、企业60%、村民10%”分配收益，村民还可通过房屋出租、务工获得额外收入；线上线下推广打造特色民宿品牌。
• 成效：民宿年接待游客2万余人次，年收益150万元，村集体年增收45万元，摆脱空壳村困境；村民人均年增收5万元，带动20名村民就业，实现闲置农房的多元增值。

（四）托管运营模式

这是针对村级集体经济组织运营能力薄弱、专业人才匮乏推出的轻量化、专业化模式，核心逻辑是村集体作为资产所有权人，将农田水利设施、产业基地、闲置厂房等资产委托给具备专业资质的托管方，由托管方负责日常运营、维护与增值，村集体负责监管与权益保障，双方按约定比例分配收益，托管方收取一定服务费。

操作要点：一是严格筛选托管方，考察其运营资质、经验、信誉与风控能力，签订正式托管合同，明确托管范围、期限、运营目标与收益分配比例；二是村集体建立常态化监管机制，定期核查运营、资产维护与财务收支情况，保障集体资产安全；三是按照合同约定，明确收益分配的时间、比例与方式，确保收益足额及时发放。

适配场景：主要适合村级集体经济组织运营能力薄弱的村庄，适配资产包括农田水利设施、规模化产业基地、闲置厂房等，是薄弱村资产盘活的优选模式。

投融资适配性：适合具备专业运营能力、风险偏好低的专业运营机构、农业服务企业等主体。该模式属于轻资产运营，无需承担大规模前期资产投入，可通过托管服务费和收益分成获得稳定现金流，风险相对较低，可实现村集体、村民、托管方三方共赢。

相关案例：某省D村农田及水利设施盘活

• 盘活背景：D村为集体经济薄弱村，运营能力不足，拥有连片农田600亩及配套水利设施，农户分散经营效益低，水利设施闲置失修，村集体无稳定收入。
• 操作路径：完成资产清产核资、产权登记，筛选专业运营机构作为托管方，签订5年托管合同，村集体成立监管小组，定期核查农田种植、水利设施维护情况；托管方负责农田规模化种植、水利设施运维，按“托管服务费8%+收益分成10%”获取回报，村集体与村民按7:3比例分配剩余收益，同时争取政策补贴完善设施。
• 成效：实现农田规模化种植，水利设施高效利用，村集体年增收30万元，村民人均年增收600元，带动30人就近务工。

四、总结

农村资产盘活是激活农村内生动力、推进乡村振兴的重要举措，目前政策层面已形成完整体系。未来，随着政策的进一步落地，农村资产盘活的路径将更多元、运营更规范，有望吸引更多社会资本参与，形成“政策引导、市场主导、村集体参与、村民共享、资本赋能”的发展格局。社会资本需精准把握政策导向，结合自身优势参与农村资产盘活，在助力乡村振兴的同时实现自身可持续发展，最终实现村集体、村民、社会资本的三方共赢。