高速公路项目多元化投融资：新格局下的路径选择与实施关键

岳美茹 传李京

当前，我国高速公路建设正经历从“规模扩张”向“质量提升”的关键转型。在“高质量发展”与“精准有效投资”的政策导向下，以往依赖政府单一投入或债务扩张的融资模式已难以持续。特别是在地方政府隐性债务严控的背景下，如何为必要的基础设施项目筹集可持续资金，成为各方共同面临的现实课题。

自《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》发布以来，我国高速公路投融资体系已逐步形成多层次、多元化的格局。新机制并非完全取代旧有模式，而是与既有工具相互补充，共同构成一套适应不同项目类型、不同地区特点的“合规融资工具箱”。面对新阶段的要求，各地政府与投资主体需深入理解各类工具的适用逻辑与边界，方能作出精准决策，推动项目实现“风险可控、效益最优”。

一、时代之问：高速公路为何必须走向多元化融资？

（一）发展逻辑已从“有没有”转向“好不好”

我国高速公路网络总里程已稳居世界首位，建设重点从填补空白、连通路网，逐步转向结构优化、效能提升、智慧升级和可持续发展。这种“质的飞跃”需要更加持续、灵活、注重全生命周期效益的资金支持，传统单一、粗放的融资模式难以满足其精细化管理需求。

（二）必须在“控债务”与“扩投资”之间取得平衡

防范化解地方政府隐性债务风险是当前经济工作的重中之重。然而，交通基础设施对促进发展、保障民生、稳定增长具有不可替代的作用，完全收缩投资并不可行。破解这一矛盾的关键，在于构建真正合规、能够实现市场化融资和风险隔离的多元化投融资机制，在不新增隐性债务的前提下，有效撬动社会资本，扩大有效投资。

（三）项目收益性与公益性之间的矛盾亟待调和

不少高速公路项目，尤其是中西部或连接欠发达地区的线路，其通行费收入往往难以完全覆盖建设与运营成本，若单纯依赖市场化融资，可能导致项目“融资难”；若完全依靠政府投入，则加重财政负担。多元化融资的意义，正是通过模式创新（如“交通+资源”综合开发）、工具组合（如专项债与市场化融资结合）以及存量资产盘活，提升项目的整体财务可行性，实现公益性与市场性的有机统一。

回顾我国高速公路投融资政策的演进历程，从“贷款修路、收费还贷”破冰，到2013年推广政府与社会资本合作（PPP）模式，再到2017年试点地方政府收费公路专项债券，直至2023年推出聚焦“民企优先”的PPP新机制，每一步都是对发展阶段与资金需求的积极回应。如今，一个涵盖经营性公路建设项目招标、PPP新机制（特许经营）、地方政府专项债券、存量资产盘活的多元化“工具箱”已基本形成。接下来的核心命题，是如何善用这些工具，实现项目与资金的高效匹配。

二、主流融资模式解析：特征、适用与政策边界

（一）经营性公路建设项目采用招标方式选择投资者——规范透明的“基本盘”

该模式依据《收费公路管理条例》设立，历经数十年实践，流程标准化、透明度高，法律关系清晰，为政企双方提供了稳定的制度预期。

在新时期的价值体现：

• 所有制中性：与PPP新机制“优先选择民营企业”的导向不同，招标模式对各种所有制企业平等开放，为那些民营资本参与意愿不强、但项目又亟待推进的地区或战略性项目，提供了可靠的实施路径。
• 灵活性强：既可以单独应用，也可以与其他模式结合。当地方政府希望保持更强的主导权，或项目技术方案特别复杂、需要以技术实力为首要考量时，该模式往往是直接、风险可控的选择。
• 政策衔接功能：在PPP新机制探索推进的过程中，招标模式为成熟可靠的备选方案，有助于保障基础设施投资的连续性，避免出现“政策空窗期”。

核心提示：招标模式并未过时，它代表的是基础设施投融资领域规范、透明的制度基石。其价值在于“稳”，适用于追求程序合规、风险可控，且对投资者类型持开放态度的项目。

（二）PPP新机制（特许经营）——“民企优先”与“融合发展”的新赛道

PPP新机制以“聚焦使用者付费、鼓励民营企业参与、支持融合开发、强化运营监管”为核心特征，旨在真正拓宽民间资本进入渠道，并通过回报机制创新提升项目吸引力。

机制亮点与政策内涵：

• 突出“民企优先”：明确要求优先选择民营企业作为特许经营者，并对本级国有企业参与作出限制。此举不仅旨在引入资金，更期望借助民营企业的市场活力、成本控制能力和运营效率，推动行业整体服务水平提升。
• 鼓励“交通+产业”融合开发：允许依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、发展路衍经济、推动“交通+产业”融合等方式，以关联产业的收益反哺公路项目，为收益不足项目提供了提升可行性的重要路径。
• 强调全生命周期管理：对运营标准、运营评价、信息公开提出了更高要求，推动合作焦点从“重建设”向“重运营、重服务”转变。这要求投资者具备投、建、营一体化能力，政府也需提升履约监管水平。

挑战与适应：新机制对政企双方均提出更高要求。政府需提升项目策划、风险分配、调价机制设计等专业能力；民营企业则需从工程承包商向综合运营服务商转型，提升长期运营和资源整合能力。

（三）地方政府专项债券——政府信用支撑的“稳定器”

专项债券是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的政府债券，以项目对应的政府性基金收入或专项收入偿还，在多元化格局中扮演着“压舱石”角色。

制度优势与约束：

• 合规安全的资金渠道：发行流程严格规范，纳入预算管理，是目前最透明、最合规的政府直接融资工具之一，有效隔离隐性债务风险。
• 资金成本与期限优势：凭借政府信用，融资成本通常低于市场化融资，且期限较长，与基础设施项目的回报周期更匹配。
• 强化项目财务自律：要求项目收益与融资自求平衡，倒逼前期深化财务测算与方案优化，提升项目管理的财务纪律性。

适用场景：尤其适用于收益来源清晰稳定、但对社会资本吸引力不足，或地方政府希望保持主导权的项目。其资金可作为项目资本金或债务资金使用，可与市场化融资工具搭配，发挥杠杆作用。

（四）盘活存量：从“存量”中挖掘“增量”

盘活已建成的高速公路资产，是缓解新建项目资金压力、优化债务结构、提升运营效率的关键举措。

• 基础设施REITs：将运营成熟、现金流稳定的资产或收益权上市交易，实现资产证券化，回收资金用于新项目投资或降负债，推动形成“投、融、管、退”良性循环。
• TOT（转让-运营-移交）：政府将存量项目经营权有偿转让给社会资本，由其运营维护并在约定期限后移交。此举可一次性盘活资产、引入专业运营能力，在新机制下受到鼓励。
• 收费公路权益转让：依据《收费公路权益转让办法》，通过公开方式转让已建项目的部分或全部权益，实现资产流动和资金回收。

盘活的价值：不仅是融资手段，更是资产管理能力的体现。通过盘活，可以促使管理者更关注资产的长期运营绩效和市场价值，推动基础设施从“重建设”向“重运营、重价值”转变。

三、路径选择方法：如何为你的项目匹配最适工具？

面对多元化的工具箱，决策应回归项目本质，进行系统化评估。核心原则是：没有最优的通用模式，只有最适配的具体方案。

第一步：定性识别——项目属于新建还是存量？

这是最基础的分类。存量项目直接聚焦盘活工具（REITs、TOT、权益转让）。新建项目则进入后续综合评估阶段。

第二步：定量分析——项目自身收益能力如何？

• 收益良好型：项目收益水平高于行业平均水平，收入足以覆盖成本并带来有吸引力的回报。适合完全市场化模式（采用招标方式选择投资者、PPP新机制），政府选择空间大。
• 收益平衡型：项目收益基本能覆盖成本与合理回报，但利润率不高，或对运营效率敏感。需结构化设计，平衡风险与回报。市场化模式仍是首选，但可能需要通过合理支持机制（合规的投资支持或补贴）、发展路衍经济、推动“交通+产业”等方式增强吸引力。
• 收益不足型：自身收益难以平衡，但具有重要的战略或社会价值。应跳出单纯依赖通行费的思维。首选是探索PPP新机制下的“交通+资源”融合开发，用关联产业的收益反哺公路项目。若资源条件不足，则地方政府专项债券成为关键工具，应审慎确定发行比例，以政府信用和低成本特性支撑项目建设，纯市场化工具在此类项目中单独应用难度极大。

第三步：策略匹配——地方有何资源与意图？

• 资源条件：如果项目沿线有可供开发的土地、产业资源等，那么PPP新机制的“融合开发”模式的吸引力将大大提升。
• 政策意图：是否希望引入民营资本和先进运营效率？是否希望由本地国企主导或参与？是否追求绝对稳妥，严控风险？

第四步：决策输出——工具适配与组合创新

经过前三步，项目的“画像”已清晰。最后一步就是在可选范围内，做出直接匹配或组合创新的决策。如收益平衡且具备资源的新建项目，若引入民企意图明确，那么PPP新机制近乎为其量身定制的选项。在没有完美的单一工具的时候也可以尝试组合工具，如战略意义重大但收益不足的项目，可采用“专项债提供资金主体+招标选择专业机构委托运营”的方式，兼顾合规性与效率。

核心提示：组合工具时需要从政策、实操等各个方面考虑其合规性和可行性。

四、迈向未来：各方主体的行动框架与能力重塑

多元化投融资体系的完善，不仅关乎资金筹措，更是推动基础设施领域治理现代化的重要契机。面对新格局，各方主体需主动调适、提升能力。

（一）对地方政府而言：

1.角色转型：从“主导建设者”转向“规划引导者、合作监管者、公共服务保障者”。

2.能力建设：重点提升项目策划、财务建模、风险识别与分配、合同设计、运营评价等专业能力，可借助专业第三方机构智力支持。

3.环境营造：维护政策稳定性和公信力，强化契约精神，打造公平、透明、可预期的营商环境。

4.协同治理：建立跨部门（交通、财政、发改、自然资源、司法等）协同机制，在项目规划、资源整合、方案审批等方面形成合力。

（二）对国有企业（尤其是地方平台）而言：

1.定位重构：在PPP新机制限制本级国企参与的背景下，应主动向“市场化运作主体”转型，聚焦自身具有专业优势的领域。

2.能力升级：从依赖政府信用与施工利润，转向提升资产运营、资本运作、产业融合及市场化融资能力，特别是在存量资产盘活中扮演关键角色。

3.合作共赢：积极探索与民营企业组成联合体参与竞争，或通过专业化运营承接政府委托项目，在市场化竞争中锤炼能力。

（三）对民营企业而言：

1.战略布局：将基础设施领域视作长期战略赛道，深入研究政策，把握“民企优先”机遇。

2.能力锻造：构建“投、建、营”一体化能力，特别强化长期运营管理、成本控制和“交通+”产业资源整合能力。

3.风险管控：建立与长周期投资匹配的风险评估与管理体系，在合规前提下积极探索创新商业模式。

（四）对专业咨询机构而言：

应充分发挥“智库”与“桥梁”作用，协助政府设计合规、创新的项目方案，帮助投资者理解政策、评估风险、构建能力，推动项目理性决策与顺利实施。

结语

高速公路投融资的多元化演进，实质上是一场深刻的行业治理变革。它推动着政府、市场、企业关系的重构，引导着行业价值导向从短期建设向全生命周期运营服务的转变。工具箱已然备齐，关键在于运用之妙。唯有深刻理解政策本质、精准把握项目特性、灵活运用各类工具，并持续提升自身的专业能力与协同水平，各方主体方能在这场变革中把握主动、行稳致远，共同推动基础设施事业迈向更高质量、更可持续的未来。