存量PPP项目困境破局之破产重整

作者：苑敬周 丁大海

我国已签约落地进入执行阶段的存量PPP项目超8000个，覆盖市政、环保、交通等多个公共服务领域。近年来，受地方财政承压、市场环境波动等多重因素影响，不少项目陷入运营困境。社会资本方无力持续履约，有的甚至影响公共服务正常供给。当单纯依靠合同提前终止难以破解复杂困局时，破产重整以其独特优势成为困境项目破局的重要选择。

一、核心定义与逻辑

破产重整是指企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者有明显丧失清偿能力可能的，通过法律程序引入投资人、调整债务结构、优化经营方案，帮助企业摆脱财务困境，恢复正常经营能力的制度。

当项目本身仍有经营价值，且债务通过重组有望盘活时，可考虑选择破产重整，引入新的战略投资人，让已资不抵债但具备再生价值的项目公司一次性清理历史债务包袱，同时注入新鲜血液，从而使项目获得重生机会，长远来看更有利于公共服务的稳定供给与质量提升。

二、核心优势

相较提前终止方式，破产重整在破解PPP项目复杂困境时，具备以下独特优势：

• 债务彻底出清

债务彻底出清是破产重整最核心的优势。一旦进入重整程序，所有债务清偿均应按法院批准的重整计划执行，债权人不得再单独追索，这可为项目公司创造稳定的债务清偿环境，从根源上化解债务链风险。

• 保障运营连续

重整成功后，原项目公司的法人资格得以保留，其持有的项目经营权也无缝延续，最大限度保障公共服务连续稳定。

• 引入优质资源

重整引入的战略投资人，除能提供偿债资金外，还能带来先进的运营管理经验、技术体系与产业链资源，有望推动项目从勉强维持向高效运营升级。

• 司法强制保障

在重整计划不能全部通过时，若重整计划符合法定条件，法院仍可依法强制批准，破解“少数人阻挠”困境，大幅提升方案落地效率。

三、潜在代价与挑战

尽管具有众多优势，但在当前PPP领域实践中，破产重整应用仍相对有限，其成功落地面临多重挑战。

• 程序复杂，耗时漫长

完整的重整流程涉及重整申请、法院审查与受理、指定管理人、债权申报审查、债权人会议、制定重整计划、表决批准、重整计划执行等众多环节，历时一般在一年以上，情况复杂时耗时更久。对于急需稳定运营的项目而言时间成本较高。

• 协调难度大

破产重整涉及主体众多，主管部门需保障政策衔接与公共服务稳定，金融机构、供应商等债权人诉求各异，投资人关注投资回报与运营条件，项目公司要考虑原有人员安置，多方利益诉求差异显著，对协调者的专业能力要求较高。

• 存在重整失败风险

若无法制定出兼顾各方利益的可行重整计划，或计划未获表决通过且不符合强制批准条件，则重整程序将转为破产清算，项目公司主体消亡，有可能影响公共服务，且带来众多不利影响。

四、重点准备工作

成功推进PPP项目破产重整，需提前做好两项重点准备工作，为后续流程铺路。

• 债务核查与债权人沟通

债务核查是重整的基础。需聘请专业的法律与财务机构，开展债务穿透核查，明确债权类型、金额、期限及担保措施，排查隐性债务与或有负债；同时按债权规模、诉求优先级等对债权人进行分类，建立分层沟通机制，主动披露项目困境与解决方案，争取核心债权人支持，避免因单一主体抵制导致方案搁浅。

• 政策指导与衔接

与发改、财政、司法、行业主管等关键部门建立常态化沟通渠道，汇报项目困境、重整思路与实施路径，争取政策指导与审批支持。在实施时严格遵循相关法规政策，确保所有操作流程合规，避免因程序瑕疵导致重整计划无效。

五、典型案例

中部某省份的供热项目公司曾陷入停滞，诉讼缠身，严重资不抵债。供热项目也存在技术落后、运营成本畸高的问题，难以提供稳定高效供热服务。面对困局，债权人于2023年向法院申请对该公司进行破产重整。经公开招募，2024年选定了重整投资人。管理人于2024年底同重整投资人签署《重整投资协议》。管理人在此基础上制定了重整计划。在债权人会议中，出资人组未能通过重整计划，法院依法审慎行使强制批准权，确保了重整程序得以继续推进。

重整计划的落地实现了多方共赢。职工债权和税款债权得以全额清偿，普通债权也获得了阶梯式的有效清偿。重整投资人投入资金对原有供热系统进行技术改造，彻底解决历史遗留问题，从长远保障了项目的安全、稳定与经济运行。

该案例成功平衡了各方利益，破解了困局，最终不仅化解了项目公司的债务危机，更根治了一项重大民生工程的隐患，为优化营商环境、处理类似复杂问题提供了宝贵经验。

六、结语

破产重整并非解决项目困局的“万能钥匙”，但对于具备“再生价值”的民生类PPP项目而言，是兼顾债务化解、公共服务保障与项目长期价值的战略选择。通过法律程序的刚性与市场化资源配置的灵活性相结合，既能彻底解决存量债务包袱，又为项目注入持续运营的动力，最终实现“债权人权益保障、公共服务稳定、项目价值提升”的多重目标。

PPP项目多涉及公共服务核心领域。对陷入困境的项目，应根据项目具体情况，并综合法律、财务、优化公共服务等因素尝试获得最优解。解决方式无绝对优劣之分，关键在于匹配项目的实际情况与各方核心诉求。在决策前，建议借助专业团队力量，做好尽职调查与方案论证，在化解债务风险的同时，最大限度挖掘项目价值，提高公共服务供给质量。