浅谈如何开展政府和社会资本合作项目 支出责任压降

代喜

2014年财政部大力推行在基础设施和公共服务领域采取PPP模式，PPP项目“爆火”。2023年多个省份开展了对PPP项目的专项审计，规范并清理不合规的项目，PPP遭遇“寒冬”。2023年11月新机制出台，存量PPP项目“尘埃落地”。中国的PPP项目经历了快速扩张和深度整顿，PPP作为一种创新的政策工具，也确实为地方政府缓解了巨大的债务压力，从一定程度上实现了“以时间换空间”的目标。根据官方数据，存量PPP项目的投资额高达16万亿，对应的支出责任预估超出25万亿，如此庞大规模的政府付费压力将会给各地政府带来严峻的考验。在此背景下财政部2025年出台了84号文，首次提到了“压降”。那么，如何在保障PPP各参与方利益的前提下实现压降就成为了各地的重要课题，笔者在本文中浅析如下：

一、核心原则

PPP项目压降涉及到的参与方包括社会资本、金融机构、政府方。其核心应该是以合同约定为基础，在保障公共服务供给不受影响的前提下，结合地方财政承受能力，与贷款银行、社会资本方开展协商谈判，重新确定合理融资利率和社会资本收益率，科学制定政府支出责任压降目标。政府方与项目贷款银行、社会资本方开展协商谈判时，要统筹考虑相关企业、银行在本地未来新增项目、新增贷款和利率市场情况，依法合规、平等协商，妥善筹措落实资金，防止公共服务供给断档，切实保障各方合法权益。

二、摸底排查

由于之前PPP项目的火爆，各地新增项目较多，PPP存量项目梳理就成为了压降工作的第一步。各地政府掌握了自己的PPP“家底”，梳理形成了PPP存量项目台账，就可以很好的为地方领导决策提供强有力的支撑。压降的核心为降低政府付费，则政府的重点应该放在如何“算账”，摸底排查应该包括项目投资金额、项目类型（新建/存量）、合作期限、付费模式（政府付费/可行性缺口补助/使用者付费）、年度支出责任金额、社会资本的回报情况、金融机构的融资利率等基本情况。

三、分类施策

（一）已运营项目

一是降低项目融资成本。政府方应组织项目公司及有关部门，结合财政收支状况和项目实际情况，统筹整合各类资源，与金融机构进行降低贷款利率谈判，调整还款计划、降低利率、展期、建立利率浮动机制，合理优化融资结构，降低项目融资成本。二是降低项目运营成本和资本金投资收益。地方政府可以统筹现有资源与社会资本方进行协商谈判，明确下降目标，鼓励社会资本采取创新运营、引进先进技术、改善管理手段、拓宽项目收入等方式，最大程度降低政府支出责任。

（二）在建项目

一是压降在建项目投资规模。地方政府根据可用财力情况对所有在建项目重新开展财政承受能力论证，对投资规模超过财政承受能力的项目，在不影响公共服务供给质量效率的前提下，视情况优化项目建设方案、压缩投资规模。二是地方政府根据地区发展需要按照轻重缓急合理排序，优先开展具有一定收益的项目。三是多渠道压降在建项目融资、运营成本。参照已运营项目模式，开展降低融资、运营成本工作。同时按照国家政策，地方政府还可以申请专项债券进行项目建设，这样可以极大的降低项目实施成本。

（三）不再实施项目

在实施过程中，很多项目已经无法继续合作推进，但是按照合同约定对于社会资本方有投入的项目要给予一定的终止补偿。此类项目政府方一是要按规定流程开展评估，并参照评估结果与社会资本方和贷款银行开展协商，制定清算方案，明确清算资金来源和支付计划。二是对存在拖欠政府支出责任的项目，应与项目公司制定偿还计划，明确偿还资金来源和偿还时间，并积极争取压降拖欠政府支出责任。鼓励依法合规通过“砸锅卖铁”“以资抵债”等多元化方式化解政府拖欠支出责任，切实减轻财政支出压力。

四、组织实施

PPP项目支出责任的压降，通过提升项目自身的运营效率、优化财务结构、强化绩效挂钩，可最终实现公共服务提质增效与财政支出可持续的双赢，这是一项需要政府、社会资本、金融机构等多方协同的系统工程。所有压降措施必须建立在规范运作的基础之上，所有压降的成果也要落到纸面上，地方政府与项目公司最终要签署与压降相关的补充协议，补充协议尽量要明确未来年度的支出责任计划及其他相关的边界条件。补充协议作为PPP项目协议体系的重要组成部分，涉及到“知前明后”，由于PPP项目涉及到工程、财务、法律、商务等多个领域，专业且复杂，如果聘请专业的第三方咨询机构协助压降工作，将有助于保障项目的长期稳定运营，保持项目始终规范。