存量PPP项目“善后”方案：5步法实现风险可控退出

张旭东

前言

2025年8月，国务院办公厅正式转发财政部制定的《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（以下简称“指导意见”），明确将“存量PPP项目”的建设与运营纳入规范管理体系。自从2014年以来，我国大规模采用PPP模式推动基础设施和公共服务项目建设，在交通运输、市政、环保、水利、城镇公共服务等领域留下了大量“在建项目”与“已建成但运营状态不稳定”的“存量项目”。随着经济社会环境与财政、融资条件变化，一些存量项目面临融资困难、政府付费延期、项目收益不及预期、社会资本方信心减弱等问题，导致项目推进缓慢、运营不稳、风险堆积。指导意见的出台，正是为解决这些问题提供了政策依据与操作原则。

总体原则与政策导向

1. 分类分级、问题导向—— 不同状态、不同问题的项目，不能“一刀切”。对在建、已建未投入运营、已商业运营、经营不善、停摆烂尾等不同情况的项目应分别分类管理。
2. 依法合规、合同履约—— 无论是建设完成、运营中断，还是准备移交，都必须依法、按约、按程序进行，严格遵守建设投资管理条例、合同法、财政法规、债务法规等法律法规。
3. 统筹财政与融资支持、降本增效—— 对合理项目、公益性项目，要支持其获取融资；对建设标准、配套内容可优化的项目，不得盲目扩大投资，严控成本。地方可统筹使用一般债券、专项债券、建设期财政资金支持等方式保证资金供给。
4. 保障公共服务连续性与社会资本合理回报—— 对公共服务关系重大、社会影响大的项目，要优先保证建设、运营，避免因处置不当导致公共服务中断。对于持续运营项目，要设计合理的收益和付费机制。
5. 建立全生命周期管理与绩效机制—— 对存量项目进行台账管理、风险分类、绩效评价或中期评估，纳入政府预算与债务监管体系，确保台账透明、可追溯、可监管。

五步操作法

第一步：全面分类与台账管理

1. 项目全量摸排建账：要把本地区所有存量 PPP 项目一次性全部摸清楚，不管是在建工程、已投运，还是已经停工甚至长期搁置的项目，都要统一纳入管理范围，逐一登记造册，形成完整台账。每个项目都要写清楚基本情况，比如项目名称、建设内容、投资规模、合作年限、政府方和社会资本方主体，以及当前运行状态，不能只建“糊涂账”。
2. 项目问题初步分类：在建好台账的同时，对每个项目目前面临的主要问题做一个初步分类，是资金问题、建设问题、运营问题，还是合同纠纷问题，都要诊断明细，做到一看台账，就知道这个项目主要症结是什么。
3. 台账动态更新管理：台账不是建完就结束了，而是要作为一个动态管理工具，定期更新项目进展情况、风险变化情况和处置推进情况，确保台账数据始终是最新的、真实的。
4. 重点项目风险标注：对问题特别突出、风险等级较高的项目，要在台账中单独标注，作为后续重点关注、优先处置的对象，防止风险在“台账里躺平”。

第二步：风险与价值双评估

1. 全面排查项目风险：在掌握项目基础信息的前提下，对每个项目的债务风险、财政风险、法律风险和社会稳定风险进行系统评估，重点搞清楚哪些项目已经处在“高风险区”，哪些项目风险相对可控。
2. 客观评估项目价值：在评估风险的同时，也要同步评估项目是否还具备继续存在的价值，比如是否还能正常运营，是否还具有一定收益能力，是否对群众日常生活和公共服务仍然有实际作用，不能只看风险不看价值。
3. 风险与价值对照判断：对那些风险高但仍有一定使用价值的项目，要单独列为“重点整改类”；对风险高、价值又低的项目，也要如实标记出来，作为后续依法退出的重点对象。
4. 形成评估书面结论：所有项目的风险评估和价值评估结果，都要形成书面材料，作为后续分类处置、资金安排和政策决策的重要依据，避免只靠口头判断或临时拍板做出决策。

第三步：分层处置与方案设计

1. 分类型明确处置方向：根据前期评估结果，把所有项目明确划分为“继续推进类”、“整改提升类”和“有序退出类”三大类型，先从方向上进行总体把握。
2. 继续推进类项目稳定运行：对可以继续推进的项目，要进一步完善合同约定，理顺运营机制，加强日常监管，确保项目在规范轨道上持续运行，防止旧问题反复出现。
3. 整改提升类项目限期提升：对需要整改的项目，要围绕工程质量、资金平衡、运营管理等方面逐项明确整改任务，写清楚由谁来改、改什么、多久改完，防止整改变成“走过场”。
4. 有序退出类项目依法收尾：对确实无法持续运营的项目，要依法依规启动解约、终止或重组程序，同步设计好资产、债务和人员的配套方案，避免“一退了之”留下新的隐患。

第四步：融资与财政保障

1. 系统测算资金缺口：在处置方案明确后，要对继续类和整改类项目后续运营、整改和债务化解所需资金进行全面测算，弄清楚到底还缺多少钱、资金压力有多大。
2. 分类安排融资渠道：对具备融资条件的项目，要通过规范方式引入银行贷款、政策性金融工具等资金支持，防止项目因为资金断档再次陷入停滞。
3. 合理统筹财政兜底：对确实需要财政支持的项目，要结合当地财政承受能力合理安排，做到“该保的保、该控的控”，坚决防止新增隐性债务。
4. 严格资金使用监管：对涉及财政补贴和拨付的资金，要严格执行审批程序和监管要求，确保资金用在刀刃上，防止在资金使用过程中产生新的风险。

第五步：规范移交与长期监管

1. 依法规范资产移交：对需要退出或到期移交的项目，要严格按照合同约定和相关制度要求，规范开展资产清点、评估和移交工作，确保资产权属清楚、账实相符，守住国有资产安全底线。
2. 同步做好善后清算：在资产移交的同时，要同步推进债务清算、档案资料移交和人员安置工作，防止出现“只交资产、不管债务、不管人员”的问题。
3. 建立阶段性跟踪监管机制：对已完成移交或完成整改的项目，要纳入一定期限监管范围，定期跟踪运营状况和风险变化，防止问题反弹。
4. 系统总结经验防再犯：要对存量 PPP 项目处置过程中暴露出来的共性问题进行系统总结，反向完善制度和流程，为今后 PPP 项目从立项到运营提供长期经验借鉴。

结语

存量PPP项目不是“遗留问题”的代名词，做好存量项目的善后工作是公共服务供给体系调整与转型的关键环节。通过“分类梳理—精准评估—分层处置—融资保障—规范移交”五步法，地方既可稳妥化解历史遗留问题，也能在合法合规框架下盘活资源、优化公共服务供给。建议各地尽快启动台账清理与项目尽调，形成可执行的分档处置清单，并将财政安排纳入预算管理，确保风险可控、服务不中断、治理有序。有关政策要点应以财政部《指导意见》为准，落实中还需注意法律风险与财政纪律。