徐大文

2025年10月，《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）的深入贯彻实施，为超10万亿元规模的PPP存量项目提供了系统性、全周期的政策依据。作为连接基础设施建设、公共服务供给与市场资源配置的重要纽带，PPP存量项目的规范运营不仅是防范地方隐性债务、激活市场主体活力的关键举措，更是构建新发展格局、推动高质量发展的重要支撑。本文从政策体系、核心要点、实操路径等方面，全面拆解PPP存量项目规范实施的底层逻辑、操作细节与实践方案。

图 PPP项目政策体系及实施推进三个方向

一、政策体系：全周期、多层次的制度框架构建

PPP存量项目的规范实施并非单一政策发力，而是形成了以“顶层设计+部门配套+全周期管理”为核心的“1+N+法律法规”制度体系，为项目从投资决策到退出移交的全流程提供坚实保障。

（一）政策层级与核心文件

1.顶层设计文件

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）：奠定PPP模式推广的基础框架。

《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）：明确2023年2月为“新老划断”节点，此后新上项目适用新机制。

《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）：存量项目规范运营的核心纲领，确立“五个统一”（统一思想、认知、概念、政策、标准）和“四个目标”（拓宽民营投资空间、提高建设运营水平、遏制地方隐性债务、保规范阳光促经济）。

（二）全生命周期政策逻辑

PPP存量项目政策设计贯穿“投资决策－建设－运营－退出”全流程，实现闭环管理：

• 投资决策阶段：聚焦规划衔接、项目建议书编制、可行性研究、评估决策等环节，强调项目与国家战略、民生需求的契合度，规范资金筹措与投资决策程序。
• 建设阶段：覆盖征地拆迁、招标采购、勘察设计、施工图审批、报建验收等关键节点，明确政府方与社会资本方的出资责任，要求严格控制建设成本，不得超出核定概算总投资。
• 运营阶段：核心围绕绩效监管、财务管理、债务管控、资产盘活展开，要求持续达标提供公共服务，建立绩效挂钩的付费机制，推动降本增效与收入潜力挖掘。
• 退出与移交阶段：规范资产处置、项目移交的标准与程序，明确资产评估、登记入账、后续管理要求，确保国有资产安全完整。

这一逻辑既呼应了中央“统筹存量增量、优化资源配置”的发展要求，也为解决项目全周期各环节痛点提供了系统性方案。

二、政策要点深度解读：八大核心维度全解析

《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》围绕“为何规范、规范什么、如何规范”三大核心问题，形成逻辑严密、实操性强的政策框架，其核心要点可细化为八大维度。

（一）政策出台的外部环境

1. 2024年全球大选后，各国施政政策趋于稳定，为我国PPP存量项目规范治理提供了有利外部环境。
2. 面对全球三大泡沫（美股、日债、中楼）危机，我国坚持“长期脱虚向实、产业转型升级，短期房地产企稳+适度宽松货币政策+积极财政政策”的应对策略。
3. 当前处于社会重构期，去全球化、低增长、政治冲突及不确定性增加、金融风险快速积累，亟须通过盘活存量化解风险。
4. 构建“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，要求PPP项目助力“供需平衡、要素流动、结构优化”。
5. 项目建设流程、合同管理、预算监管、债务防控、国土空间规划等相关法律法规及上位战略日益明晰，为规范运营提供法治基础。

（二）与国内大循环的战略契合

PPP存量项目规范运营与国内大循环形成双向赋能机制：

1. 夯实国内大循环的“供给侧基础”：补齐基础设施短板，降低循环“物流成本”；提升公共服务质效，释放循环“消费潜力”。
2. 为国内大循环注入“资金与资本活力”：盘活存量资产，形成“投资—运营—退出—再投资”闭环；优化融资结构，缓解“财政与企业资金压力”。
3. 推动国内大循环“供需适配”：分类处置存量项目，淘汰“无效供给”；通过降本增效实现“供给适配需求”。
4. 强化国内大循环的“区域联动”：服务国家重大战略，打通区域循环“主动脉”；整合区域资源，避免“重复建设”与“资源浪费”。
5. “双向赋能”效应：PPP项目为国内大循环提供硬件支撑、资金活力与结构适配；国内大循环的“消费升级、产业升级、区域协同”需求，又反向推动PPP存量项目“提质增效”。

（三）三大出台动因

1. 中央有要求：党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制。中央经济工作会议明确要求，加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资，统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。
2. 民生有需要：各地运用PPP模式加快推进基础设施建设，扩大公共服务供给，着力保障群众生产生活，不断提高人民生活品质。《指导意见》的出台，有利于加力保障存量项目建设运营，推动提高公共服务供给质效，进一步服务保障和改善民生。
3. 各方有期盼：原PPP项目相关政策废止后，存量PPP项目建设运营缺少专项政策依据，政府方、金融机构、社会资本方均无明确遵循，急需高位出台管总的指导性文件，明确政策预期、回应各方关切，支持各方同题共答、齐心协力推动项目顺畅实施。

（四）四大核心目标

1. 规范建设运营：锚定“防风险、优配置”的宏观调控目标，是落实中央“调整存量、做优增量并举”的要求。既能防范隐性债务风险，又能避免资源沉淀，契合中央经济工作会议“全面提高资源配置效率”的部署。
2. 提升质量效益：践行“降本增效、激活要素”的改革逻辑，是破解存量项目“重建设轻运营”难题的核心抓手。通过推动项目“瘦身健体”、金融机构优化融资（如降息展期），可挖掘项目运营潜力，绩效挂钩付费机制倒逼社会资本提升专业能力，实现“政府投资带动社会投资”的战略目标，为经济注入新动力，助力推动国内大循环。
3. 持续提高公共服务供给水平：呼应以人民为中心的发展思想，当前七成PPP存量项目已进入运营期，项目成败直接关系民生福祉。推动项目稳定运营，持续改善公共服务质效，契合“惠民生与稳增长结合”的宏观导向。
4. 推动经济社会平稳健康发展：这是规范PPP存量项目的最终落脚点，涵盖四大维度：

稳增长：为经济注入“持续投资动能”，避免资源浪费，释放增量投资空间，形成“即投产即见效”的投资效益；运营成熟项目通过盘活形成“存量盘活－增量投资”闭环，契合中央经济工作会议“统筹存量增量，稳定有效投资”的要求，可有效对冲经济波动。

防风险：守住“财政与金融安全底线”，防范新增地方政府债务与金融风险，是落实中央“防范化解重大风险”攻坚战的具体举措，为经济社会平稳发展筑牢安全屏障。

惠民生：夯实“社会稳定的民生基础”，规范运营直接保障公共服务“不断档、提品质”，民生需求得到满足能减少社会矛盾、释放消费潜力（如居民减少医疗支出后转向文化旅游消费），形成“民生稳-社会稳-经济稳”的良性循环。

促转型：助力“经济结构优化与区域协同”，引导项目向“高质量、绿色化、协同化”转型。产业端引入技术降本增效，推动产业升级；区域端统一标准，缩短物流时间，强化区域产业链协同；生态端助力“双碳”目标实现，是落实新发展理念、构建新发展格局的关键支撑，推动经济社会从“高速增长”向“高质量发展”平稳过渡。

（五）八个总遵循

1. 坚持稳中求进工作总基调：作为宏观经济的“压舱石”，“稳”是基础，“进”是目标。“稳”住民生类项目运营，避免公共服务断档；稳住工程款支付，避免企业和从业者陷入经济危机。“进”一步盘活存量资产，反哺新基建投资，支撑产业转型升级，实现“稳底盘”与“提质量”的平衡。
2. 完整准确全面贯彻新发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是破解发展难题的根本原则。创新方面推动项目运营技术升级（如智慧物流、节能处理）；协调方面统筹区域项目布局，避免重复建设；绿色方面优先规范生态环保类项目，助力“双碳”目标；共享方面通过项目运营提升公共服务普惠性，确保PPP存量项目不偏离“高质量发展”主线。
3. 加快构建新发展格局：作为战略布局的“核心轴”，需打通“供给—需求—要素”循环梗阻。规范PPP存量项目，助力补齐基建短板、降低国内循环成本，畅通城乡与区域流通；助力盘活存量资产，释放资本活力，为国内大循环注入流动性。同时，跨境电商综合服务平台等项目可服务国际循环，实现“国内循环提质”与“国际循环赋能”的协同。
4. 着力推动高质量发展：作为最终目标的“落脚点”，通过“三个提升”推动高质量发展：提升项目运营效率（如绩效挂钩付费，倒逼服务提质）、提升资源配置效率（清退低效项目，释放土地及资金资源）、提升产业协同效率（园区PPP项目优化配套，助力企业降本增效），契合“质量第一、效益优先”的导向。
5. 统筹发展和安全：作为风险防控的“安全阀”，发展是安全的基础，安全是发展的前提。存量PPP项目聚焦两大风险：财政安全（防范隐性债务）、运营安全（保障民生项目稳定运行，守住民生安全底线）。例如，对高负债地区的PPP项目进行分类处置，避免债务风险扩散；对运营项目加强安全监管，防止安全生产事故，实现“发展不盲目、安全不缺位”。
6. 坚持问题导向、分类施策、降本增效：作为实践方法的“工具箱”，是破解PPP存量项目痛点的具体路径。问题导向即针对“重建设轻运营”“融资难”等问题精准制定方案；分类施策即对未开工项目清退、对在建项目提速、对运营项目提质，避免“一刀切”；降本增效即推动金融机构降息展期、项目瘦身健体，降低政府与社会资本成本。例如，对2015—2018年高利率期间实施的PPP项目协商降息，可为社会资本减少利息支出，既缓解企业压力，又减轻财政补贴负担。
7. 规范PPP存量项目建设和运营：作为具体抓手的“着力点”，超10万亿元规模的PPP存量项目是基础设施与公共服务的重要载体。规范其建设运营，本质是“盘活存量资源、优化公共服务供给”：通过整顿违规项目避免资源浪费，通过强化运营监管提升项目效益。这既是对“调整存量、做优增量”的落实，也是为增量投资腾出空间（如盘活的资金投向新基建），形成“存量托底、增量创新”的良性循环。
8. 支持提升公共服务和民生保障水平：作为价值取向的“出发点”，“以人民为中心”是发展的根本立场，PPP项目的核心价值在于保障民生。规范运营民生类PPP项目（如养老、医疗、教育、市政），可直接提升公共服务质效：例如，社区养老PPP项目通过规范服务提供24小时护理；城市供水项目通过绩效监管保障水质安全。这不仅能满足群众对美好生活的需求，还能释放消费潜力，实现“民生改善—消费扩容—经济增长”的正向循环。

（六）两类项目分类施策

政策将存量PPP项目明确分为在建项目和已运营项目，针对不同类型项目的特点与痛点，实行差异化管理策略。

1. 在建项目：分类推进+融资保障

• 分类标准与处置原则

具有一定收益的项目：核心界定围绕“收益来源明确、覆盖能力达标、市场化属性清晰”三大维度。收益来源以“使用者付费为核心”，包括特许经营者直接收费和政府授权机构代为收费，排除纯公益项目和仅依赖政府补贴的项目；覆盖能力需实现“成本+合理回报”平衡，收益覆盖建设与运营成本并提供市场化回报；属性需符合“经营性+固定资产投资”特征，排除房地产开发、义务教育学校等项目，此类项目优先实施，持续保障建成完工。

接近完工的项目：核心特征是无重大未决事项，仅剩合规收尾流程，无需变更建设规模和投资概算。依据《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发〔1984〕123号），实行收尾包干，需抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。

推进缓慢的项目：本质是“进度严重偏离计划、合规条件不具备、资源低效利用、协调存在梗阻”且无解决路径的项目。通过“进度滞后（关键任务延迟超30%、里程碑节点未达标超2个等）、资源低效、合规受阻（关键审批停滞超6个月）、协调不畅”四大维度界定，需全面体检，通过进一步论证建设内容、压缩实施规模、优化建设标准、调整配套内容等方式减少不必要成本，相关程序严格按规定执行，原则上不得超出已核定概算总投资。

2024年底前未开工的项目：界定围绕“法定开工条件、合同约定节点、实质施工行为”三大核心维度。法定层面需取得《建筑工程施工许可证》并完成土地预审、规划许可等前置手续，建设条件需满足土地交付、拆迁完成、资金落实等要求；行为层面无实质施工动作，此类项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施，确需建设的可转换模式。

• 融资需求保障

总体要求：遵循市场化、法治化原则进行客观评估，依法合规积极支持在建项目融资。市场化原则要求尊重市场配置资源的决定性作用，不脱离行业实际和市场公允标准；法治化原则要求全程严格遵循法律法规、合同约定及政策规定；客观评估要求以事实为依据，数据真实可追溯、方法科学中立，避免行政干预。

已签订贷款协议的项目：金融机构需依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。资金需匹配需求时点与金额，确保用到实处；放款需满足材料合规、程序合规、项目状态合规要求；风险可控需通过评估还款能力、设置担保抵押、动态监控资金流向与项目运营情况实现。

未签订贷款协议的项目：金融机构需在充分尽职调查基础上，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。

依法合规操作：金融机构需优化信贷审批流程，不得无故终止贷款，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。

2. 已运营项目：履约监管+降本增效+规范移交

• 依法履约，按效付费

地方政府责任：按合同依法履约，将政府支出责任纳入预算管理，按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费；经认定涉及拖欠企业账款的，按国家有关规定及时妥善解决。

社会资本方责任：按合同约定提供符合相关质量和标准要求的公共服务。

法律依据：《中华人民共和国民法典》作为“母法”，其第509条明确“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”，要求政企双方严守契约；第577条界定违约责任，为违约追责提供直接法律依据（如政府拖欠服务费，社会资本可诉请支付并索赔利息；社会资本未达标运营，政府可诉请整改并扣减付费）。同时，存量PPP项目衔接“新型城镇化”“防范化解重大风险”“公共服务均等化”等国家战略，违约将导致公共服务断档，需从源头切断“违规履约→债务失控”链条。

• 加强项目运营监管

核心监管要求：行业主管部门落实落细监管责任，指导项目实施机构严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，结合绩效评价情况适时开展中期评估，激励社会资本方提升公共服务供给质量和效率。

收费项目管理：加强收入管理，确保定价法定、标准合规，依据《中华人民共和国价格法》《政府定价行为规则》，垄断属性或公益属性项目需履行“成本监审→公众听证→价格主管部门批复”流程，不得擅自涨价或增设收费项目；收费方式与计费周期应按合同约定执行，政府方或授权代收机构不得无故拖延或截留收入。

收入潜力挖掘：遵循“三个不得”禁止性边界（不得新增政府隐性债务、不得改变项目公益属性、不得突破行业监管规定）和“两个匹配”合规方向（收益类型与项目属性匹配、拓展方式与合同约定匹配），依托项目核心功能拓展衍生收益，需按合同约定履行变更程序。

可持续运营保障：通过合规的收入管理与潜力挖掘，实现“收入覆盖建设投资折旧、运营成本、融资利息+合理回报”，长期符合政策导向与公共需求，不得通过虚增成本、转移利润等方式违规提高回报。

未收费项目处理：地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费。

• 推动实现降本增效

三方协同让利：鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素。

社会资本方举措：综合采取创新运营模式，通过引入先进技术、改进管理手段等方式压减运营成本；灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等方式提升项目收益。

金融机构举措：与社会资本方平等协商，通过调整还款计划、降低利率、展期等方式优化融资结构。

政府方举措：与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。

• 规范做好项目移交

验收要求：行业主管部门、项目实施机构按相关规定和合同约定，对项目建设运营情况进行验收。

移交管理：对符合移交标准的项目，及时接管并做好资产评估、登记入账和后续管理，合作期满后不再作为PPP存量项目管理；对不符合移交标准的项目，督促社会资本方及时整改。

（七）四类资金多元支持

政策明确专项债券、一般债券、转移支付资金、地方自有资金四类资金的支持路径，形成多元资金保障体系：

专项债券资金

在建项目：地方政府可统筹运用专项债券资金用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。

已运营项目：可安排使用专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，缓解社会资本方现金流压力，恢复其对项目的信心。

一般债券资金

地方政府可统筹运用一般债券资金用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。

转移支付资金

地方政府要统筹用好中央转移支付资金，合理用于PPP存量项目建设成本和运营补贴。

地方自有资金

已运营项目：将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，合理确定保障序列，严格执行支出计划，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途。

统筹使用：结合中央转移支付资金，合理用于项目建设成本和运营补贴。

此外，相关部门和地方政府要结合PPP存量项目实际和经济社会发展需要，将支持项目建设和运营纳入增量政策中统筹实施。需深入了解项目实施阶段、行业领域、回报机制等关键因素，结合不同时期经济社会发展重点，将支持措施与新增财政支出计划、产业扶持政策等增量政策统一规划，例如在制定年度财政预算时合理安排支持资金额度。

（八）五个保障机制

为确保政策落地见效，建立五大保障机制，明确各方责任与操作要求：

1.地方政府履行主体责任

省级政府责任：坚决贯彻党中央、国务院决策部署，落实主体责任、属地责任，因地制宜建立完善绩效评价、中期评估等管理制度并组织实施；制定全省统一的绩效评价、中期评估制度，避免市县标准不一；统筹新上政府投资项目与PPP存量项目，避免新项目挤占存量项目资金、建设用地、指标资源。

核心举措：在研究确定政府投资计划时，做好新上项目与存量项目的衔接；针对付费不足、融资不畅等问题，逐一研究项目关键因素，实事求是、对症下药、分类施策，综合运用各类资源和政策工具保障项目建设运营。

2.压实相关部门和单位责任

财政部责任：会同相关行业主管部门加强统筹指导，制定PPP存量项目建设运营相关实施细则。

行业主管部门责任：加强对项目单位的指导、协调、监督，制定绩效指标、行业技术标准、公共服务技术规范；加强公用事业和公共服务质量监管，指导项目实施机构做好竣工验收、绩效评价、信息共享、项目公司监管等工作；规范中介机构行为；做好建设用地规划许可、环境影响评价、建筑工程施工许可、项目投资变更审批等工作，提高审批效率。

项目实施机构责任：支持项目各参与方获取项目信息，重大调整变更等情况及时主动告知相关方。

金融管理部门责任：强化金融政策协调，加强对金融机构的业务指导，支持引导金融机构依法合规开展PPP存量项目信贷业务。

3.加强资产管理

在建项目：项目实施机构结合竣工验收或资产验收，加强项目资产监督管理。

已运营项目：加强资产登记、使用、处置、清查、产权保护等监督管理，提高资产使用效能。

合同终止时：按规定做好资产评估、移交等工作，切实保障国有资产安全完整。

4.加强预算和债务管理

预算管理：财政部门按预算管理程序将政府承担的项目建设和运营补贴支出纳入预算管理，推动财政资源精准配置、高效利用，细化资金额度，避免浪费。

债务管理：强化地方政府债务管理，通过发行政府债券筹集建设资金的，举债一律不得突破法定限额，确保财政安全和可持续，防范系统性金融风险。

财会监督：加大财会监督力度，全周期把控资金使用合规性，确保资金用于项目建设运营，防止挪用、滥用、套用。

5.防范各类次生问题

风险防控：地方政府切实采取措施严防合同纠纷，防止逃废债，保障政府方、社会资本方、金融机构等各方合法权益。

解约管理：政府方和社会资本方增强契约精神，妥善处理合同期限内解约事项（如有）；确需解约的，依法协商、严格履行解约程序，政府方选择优质企业接续实施，防止项目停摆烂尾和公共服务供给断档。

政策宣传：加强政策宣传解读，及时回应社会关切，重大情况及时报告。

三、规范建设运营实操路径：六大关键工作+重点问题破解

结合政策要求与地方实践，PPP存量项目规范运营需把握“合同为纲、分类施策、三方协同、资金赋能、机制创新”核心原则，落实六大关键工作，破解重点难点问题。

（一）核心原则坚守

依法履约、合同为纲：合同是各方合作的总遵循，须尽力履约、践行契约精神，维护社会公信力与法治建设成果。PPP存量项目合同签署跨度从2015年至2023年2月，期间民法典、《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等法律法规相继出台，公司法、预算法、招标采购法、环保法、土地法律体系不断完善，各方需坚持有法必依。

两类项目、分类施策：对在建项目和已运营项目分别总结问题，实行“一项目一方案”。全力保障有一定收益项目、接近完工项目，推动尽快建设完成；对推进缓慢项目全面体检、精准施策；2024年底前未开工项目终止PPP模式，确需建设的更换模式。

三个主体、协商协同：政府方、金融机构、社会资本方作为核心利益相关方，需平等协商、友好协商、互惠共赢。按主体制定专属方案，政府方强化四类资金支持，社会资本方引进技术降本增效、降低预期收益，金融机构优化信贷条件，三方需求匹配、条件适配，履行“三过会、三可行”程序。

四个资金、多元支持：各级地方政府享受增量政策，结合实际为存量PPP项目安排一定额度支持；研究专项债、一般债与存量项目政策适配问题，出台实施细则，满足专项债申报、使用、监管要求；在建项目依法合规争取中央预算内资金、超长期特别国债等支持；引入有耐心的资本，不仅仅追求建设期快速获利，而是聚焦项目运营；强化“算大账”思维，若项目运营后对属地政府财源建设有正向贡献，则在新增财力中加大支持力度。

五个重点、打通壁垒：一是延长有一定收益的项目合作期限，提升财务自平衡能力与偿债能力；二是建立专项债、一般债与存量项目融合规则和机制；三是推动社会资本方批量项目协同谈判，降低预期收益；四是推动金融机构批量项目协同谈判，降低利率、优化还本付息计划、争取展期；五是推进项目瘦身与收益挖掘，调整建设内容和规模，优化经营功能。

六个工作、求真务实：一是财政部实施细则出台后，省市配套制定工作方案或指南，完成顶层设计；二是结合绩效考核与中期评估，构建指标体系，开展项目体检，总结问题并制定解决思路；三是组织政府方、社会资本方、金融机构谈判磋商，三方让利形成意向备忘；四是推动各方过会决策，履行“三过会、三决策”程序；五是签署补充协议固化共识；六是依据补充协议做好履约监管、资产管理、预算管理、债务管理等工作。

（二）中期评估实操指引

政策依据：参照《省级政府投资项目中期评估管理办法（试行）》（陕发改投资〔2021〕841号），中期评估原则上在项目初步设计批复后、项目竣工验收前，根据项目进展情况和管理需要适时进行。

评估重点：项目前期手续的完备性，项目管理“四制”执行的合法合规性，项目进度的时效性，项目建设内容与批复文件的一致性，项目投资概算控制的合理性，资金使用管理的规范性。

实施要求：省级政府需出台中期评估制度，根据项目实际适时开展评估；后续需关注实施细则对评估内容和重点的明确要求；各地已出台多项中期评估政策文件，需以中期评估为锚点，发现问题、解决问题、积累经验。

评估框架：

项目概况：包括基本信息、实施流程、决策理由与目标、投融资情况、运营情况、项目公司情况、自评估报告及主要结论、评估依据和基础资料。

项目过程总结与评价：涵盖识别准备阶段（项目建议书、可行性研究报告、物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案、入库情况）、采购阶段（资格预审、招标、缔约）、投融资阶段、执行阶段（项目公司成立与治理、建设准备、建设实施、运营）的回顾与评价。

项目效益评价：包括财务及经济效益（资金筹措、竣工决算、运营成本、运营收入、财务状况与预测对比）、资源环境效益（环保合规性、设施设置、环保效果、公众参与、节能效果）、社会效益（利益相关者分析、社会影响、互适应性）。

项目目标和可持续性评价：目标评价涵盖建设、运营、经济、物有所值、财政承受能力、政府治理能力目标；可持续性评估包括成本、收入、合作、监管与绩效、资产、财政能力可持续性。

结论与建议：包括中期评估主要内容和结论、主要经验教训、宏观与微观对策建议。

（三）专项债与存量PPP项目融合路径

政策依据：《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）、《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）。从立法法角度，前者后出台且为特别法，特别规定效力高于一般规定，需明确实施细则。

融合壁垒：专项债要求申报主体为国有全资企业或国有控股企业；项目经营收入需作为专项收入管理；财务安排需重新谈判，需社会资本方愿意并配合。

主要举措：一是沟通明确法律遵循和实施细则，确保政策应用正确；二是借鉴浙江等地专项债支持存量项目的实践经验；三是统筹增量政策和存量项目，为存量PPP项目规范实施预留一定额度；四是优先提供符合资本金要求的支持（清算时剩余资产分配收入可作为专项债本金偿还资金来源，需与社会资本方明确财务成本边界），其余通过债务置换等方式优化投融资结构，重新核定合作边界。

（四）地方政府推进工作实操要点

笃定基本遵循：守住隐性债务底线，坚持稳字当头，依法履约、按效付费，从社会资本方和金融机构需求出发解决实际问题。

健全制度体系：待财政部出台实施细则后，省级配套制定绩效评价和中期评估制度，探索形成债券资金与存量项目融合的规则体系。

市县制定工作方案：夯实属地责任，明确工作思路、目标、计划，分解任务，配套奖惩机制。

坚持分类施策：一类项目一个遵循，一个项目一个策略，围绕建设成本、运营成本、财务成本、投资者收益、项目收入五个核心边界，制定针对性解决思路。

完善收费价格机制：强化收费监管，构建科学合理的收费和价格机制，确保项目依法收费、合规经营。

推动三方协同发力：组织政府方、社会资本方、金融机构协同协商，互惠让利，找到合法解决路径，签署补充协议实现互利共赢。

统筹增量和存量：在资金、土地、指标等资源配置上，做好新上项目与存量项目的统筹安排。

强化三大管理：严格落实预算管理、债务管理、资产管理要求，确保财政资源高效利用、债务风险可控、国有资产安全。

强化按效付费：将绩效评价结果与政府付费紧密挂钩，倒逼社会资本方提升公共服务质量。

（五）注意要点与风险防控

制定解决思路需充分征求政府方、社会资本方、金融机构等各方意见，确保能够完成“三过会”程序，做到慎之又慎。

突破专项债、一般债等资金支持存量PPP项目的重点难点，确保政策落地见效。

坚持三方让利原则，在各方需求中找到平衡点，通过协商而非强制手段达成目标。

强化隐性债务防范，严格落实债务管理要求，确保完成隐性债务化解任务。

保障公共服务持续供给，防止工程款拖欠，维护社会稳定大局。

结语

PPP存量项目规范实施是践行新发展理念、构建新发展格局的重要举措，也是防范化解重大风险、保障民生福祉的关键抓手。当前，政策框架已全面搭建，地方实践已积累丰富经验，政府方、社会资本方、金融机构等各方主体需以《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》为根本遵循，严格落实分类施策、多元支持、协同发力的核心要求，将政策细节转化为实操行动。

未来，随着实施细则的不断完善、地方经验的持续推广，PPP存量项目将进一步释放存量价值、激活市场活力、提升公共服务质效，为经济社会平稳健康发展与中国式现代化建设提供坚实支撑。大岳咨询作为资深专业咨询机构，将持续深耕PPP领域，为各方提供政策解读、方案设计、实操落地等全流程专业服务，助力PPP存量项目规范运营、高质量发展。