供热基础设施配套费：破解集中供热特许经营项目困境的 核心工具与实施路径

李冰 章利东

在当前公共服务市场化改革与严控地方政府债务的背景下，集中供热领域的市场化项目普遍推行“使用者付费、自负盈亏”的特许经营模式。然而，该模式在实践中面临严峻挑战：项目前期投资规模大、热价调整滞后、系统整合成本高，在“零财政补助”政策刚性约束下，多数项目陷入财务不可持续困境。破解这一难题，亟需寻找既符合政策要求，又能有效弥补项目收益缺口的市场化工具。供热基础设施配套费（以下简称“配套费”）正是以此为背景凸显其关键作用。本文系统阐述配套费的政策合规性、核心功能与实施路径，论证其作为重要政策工具在保障特许经营项目健康运行中的重要作用。

一、 配套费使用的政策合规性

供热基础设施配套费不属于一般行政事业性收费，而是依据《政府性基金管理暂行办法》设立的政府性基金，具有“受益者付费”和“专款专用”的典型特征。通常由新增建筑的建设单位在报建时缴纳，收入全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”管理，专项用于规划红线外至用户入户端口之间的供热管道、换热站等配套设施建设。这一制度安排，使其可以在政策框架内带来合规、稳定、定向的现金流，成为了连接城市发展增量与供热基础设施投资的天然桥梁。

二、 集中供热特许经营项目的现实困境与政策约束

《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》明确要求PPP项目“聚焦使用者付费”，且“项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本”。《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024修订）》进一步强调“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率等方式使用财政资金弥补成本”。在此政策约束下，集中供热特许经营项目普遍面临以下困境：

1.前期投资回收压力大，现金流长期失衡：项目核心设施投资巨大，而依赖政府定价的采暖费收入在运营初期因用户发展缓慢而严重不足，难以覆盖运营成本，导致现金流持续承压。

2.运营期收益稳定性差，抗风险能力弱：主要运营成本（如燃煤、燃气）完全市场化波动，而热价调整程序复杂、周期长，形成“成本上升快、热价调整慢”的收益挤压效应，项目收益波动剧烈。

3.项目可融资性不足，落地推进困难：金融机构对项目还款能力的评估高度依赖稳定现金流预期。仅凭单一且受价格管制的采暖费收入，往往难以满足风控要求，导致融资难、融资成本高。

4.系统整合动力不足，政策目标落地受阻：淘汰分散燃煤锅炉、改造老旧管网等具有显著社会效益的系统优化工程，因投资回收慢而缺乏市场投资动力，制约了节能降碳等政策目标的实现。

三、 配套费在支持特许经营项目中的核心功能

配套费通过其制度设计，能够有针对性地缓解上述困境，并发挥以下四大核心功能的作用：

1.弥补前期投资缺口，改善现金流结构：配套费与新建建筑面积直接挂钩，可在项目开发前期形成可观的现金流入。例如，根据《甘肃省发展和改革委员会 甘肃省财政厅关于酒泉市城区城市基础设施配套费收费标准的批复》（甘发改服务〔2015〕971号），按每平方米39.2元的标准，若运营期首年有100万平方米的新增供热面积接入，即可获得约3920万元的配套费资金。该资金规模通常远超同期的采暖费收入，能极大改善项目运营初期的现金流状况，缩短投资回收期。

2.增强收益稳定性，提升抗风险能力：配套费支付主体明确（建设单位）、支付时点确定（与报建手续强制挂钩），资金到位的确定性和时效性优于面向终端用户收取的采暖费。例如，《咸宁市中心城区城市基础设施配套费征收管理办法》规定，建设单位未按规定缴清配套费，住房和城乡建设部门不予核发建设工程规划许可证。这种强制征收机制保障了资金的足额及时到位。配套费与采暖费共同构成项目双重收入来源，当燃料成本上涨导致采暖费收益下降时，配套费可发挥收入平滑作用，提升项目收益可预期性。

3.强化项目信用支持，提升融资可行性：纳入财政预算管理的配套费收益权，为项目提供了政府性基金层面的信用支持。将其与采暖费收益权相结合，可形成更优质的可质押资产组合，增强项目对商业银行及政策性金融机构的吸引力，有助于降低项目融资成本。

4.支持系统改造投入，促进绿色低碳发展：配套费可定向用于老旧管网改造、供热管网整合、清洁能源接入等工程，实现经济效益与社会效益统一。例如，某集中供热项目利用配套费改造老旧管网21.65公里，淘汰12台分散燃煤锅炉，使热损耗率从23%降至11%，每年减少烟尘排放约1200吨。这实质是将城市发展带来的增量资金，用于存量系统提质增效，实现节能降耗、减排与提升管网运行经济性的多重目标，促进企业效益与社会公共利益协同发展。

四、配套费机制有效运行的关键设计

为确保配套费机制切实发挥作用，需进行严谨周密的制度设计：

1.坚守合规底线，杜绝变相负债：严格遵守《政府性基金管理暂行办法》等规定，实行“收支两条线”管理。在特许经营协议中明确界定配套费为“专项用于指定基础设施建设的非税收入”，区分其与财政补贴、固定回报承诺的本质区别，杜绝任何可能形成政府隐性债务的条款。

2.强化绩效挂钩，落实按效付费：将配套费拨付与项目公司提供的公共服务绩效强制挂钩。建立涵盖供热温度达标率、投诉处理及时率、安全事故率、系统能效等多维度的绩效考核体系，并将考核结果与当期支付金额直接挂钩，形成有效的激励约束机制。

3.实施动态资金匹配，实现全周期平衡：配套费的拨付节奏应与供热面积实际增长相匹配，既保障建设期资金需求，又避免运营后期收益过剩，实现项目全生命周期的收益动态平衡。

4.实施透明监管，保障公共利益：配套费的征收、管理、使用全流程信息应依法公开，接受财政、审计、行业主管部门及社会公众监督。定期公开收入、拨付、工程进展及绩效考评结果，确保资金在阳光下运行。

结语

在严控财政补助、聚焦使用者付费的新政策框架下，来自政府性基金的供热基础设施配套费（本质上是供热使用者付费）如果能在特许经营项目中合理安排使用，将可以为供热市场化项目的发展提供关键的市场化、制度化解决方案。通过合理的制度设计，能够合法合规地将城市发展前端收益，转化为支持供热基础设施长期稳定运营的可持续资金来源。通过充分发挥其补偿投资、稳定收益、增强信用、推动转型的核心功能，并辅以合规管理、绩效挂钩、透明运作、动态调整的机制保障，配套费可有效缓解“无补助”特许经营模式下的核心矛盾，为社会资本参与、公共服务提质增效、城市能源系统绿色低碳转型，提供一条清晰可行的实践路径。未来，深化配套费工具的应用与创新，对推动更多公用事业领域的市场化改革具有重要的参考意义。