破解国有低效用地困局：某地国有农用地盘活的实践与思考

刘未未

前言：从增量扩张到存量提质的战略跃迁

当前，我国土地资源管理正经历一场深刻变革，核心正在从依赖新增建设用地的增量扩张，全面转向挖掘存量土地潜力的存量盘活。在坚决守住耕地红线、保障粮食安全的根本前提下，推动高质量发展的新引擎，正藏在唤醒、用活这些沉睡资产的智慧里。其中，大量权属清晰但效益不彰的国有农用地，正从过去的沉默资源转变为备受瞩目的潜力股。如何系统性破解低效困局，使其成为乡村振兴与农业现代化进程中的活力源泉，已成为一项紧迫而重要的时代课题。

一、明晰对象：何为国有低效农用地？

国有低效农用地，特指所有权归国家所有，却因利用效率、经济产出或集约管理程度显著低于社会平均水平或土地自身潜力，而未能充分发挥价值的农业用地。其表现形式多样：或因农田水利、道路交通等基础设施老化失修，耕作技术滞后，导致产能长期低迷；或因经营模式陈旧、与市场需求脱节，经济效益微薄；甚至部分土地长期闲置、抛荒，价值彻底湮没。

笔者曾调研的某农业县区，情况颇具代表性。当地政府早年因城市发展预期，对部分农村集体农用地进行了统一收储。从手续上看，土地已完成流转，补偿费用也已发放至村集体，但实质上，这些土地仍由原村民以传统方式耕作。随着发展形势变化，政府短期内并无变更土地性质的计划。于是，这些土地成了地方政府的“尴尬资产”：既已投入资本，账面上属于国有资产，却未能实现高效利用与价值提升，导致资源与资本双重沉淀、浪费。这正是国有低效农用地亟待盘活的现实背景。

二、政策东风：顶层设计为盘活实践撑腰鼓劲

近些年，国家层面高瞻远瞩，密集出台一系列指引性文件，为低效用地盘活提供了坚实政策支撑与明确行动指引。

例如，自然资源部发布的《关于开展低效建设用地再开发试点工作的意见》虽聚焦建设用地，但其严控总量、盘活存量的核心精神已渗透至各类土地管理场景。农业农村部等多部门发布的《关于加强现代农事综合服务中心建设的指导意见》中提出，鼓励农村集体经济组织盘活利用各类空闲、废弃、低效利用的设施农业用地和存量集体建设用地，以及老旧厂房、仓库等闲置资源；社会投资主体等按市场化、法治化原则投入资金参与建设。国务院《关于全国部分地区要素市场化配置 综合改革试点实施方案的批复》提到，推动以市场化方式盘活低效建设用地和闲置耕地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配等方面问题。

这些政策的核心导向十分清晰：在坚守农地农用底线、坚决防止非农化的前提下，积极鼓励通过技术创新、模式创新和制度创新，多元化、高效化挖掘存量土地价值。政策环境已从允许探索怎么做转变为支持如何做好，其深层要求是将存量包袱转化为高质量增量，实现生态效益、经济效益与社会效益的统一。

三、破局之道：实现成功盘活的三大关键支柱

盘活低效用地，绝非简单推倒重来或换种作物，而是一项需系统思维、精准施策的复杂工程。结合实践经验，我们认为成功盘活需筑牢三大核心支柱。

1. 精准定位：植根区域经济土壤，实现差异化竞争

盘活成功的首要前提，在于项目定位与所在区域经济基础、产业结构及市场需求的深度契合。盲目模仿、同质化竞争只会让项目坠入红海陷阱。因此，必须开展深入的前期市场调研与区域诊断：项目辐射范围内，产业结构有何特点？消费能力与偏好如何？市场竞争格局是怎样的？是缺乏安全高品质的生鲜农产品直供渠道，还是缺少具备深加工能力的标准化原料基地？或是都市圈周边对近郊田园休闲、亲子研学、康养度假等体验式消费存在巨大需求缺口？

精准定位的关键，在于将当地资源禀赋（如气候、土壤、区位）与地缘条件（如劳动力成本、物流便利性、产业配套）转化为独特的比较优势，并据此构建难以复制的竞争护城河。

以京津冀地区某县的低效农用地盘活项目为例。深度调研发现，周边北京、天津等核心城市居民对沉浸式田园生活体验需求旺盛，但市场供给要么是缺乏情感链接与体验属性的大宗农产品，要么是同质化严重的单一采摘活动。基于此，项目最终定位于“都市微度假田园综合体”：一方面，依托土壤改良与设施农业技术，规模化种植高附加值有机蔬菜、特色浆果，直供城市高端社区与精品商超，构建从田间到餐桌的短链供应链；另一方面，利用农用地开阔生态空间，设计迷你农场认领、节气农事体验、自然教育课程等业态，精准服务1.5小时车程内的家庭客群，满足企事业团建需求，成功填补近郊轻奢型田园文旅市场空白。

2. 价值跃升：科技赋能与品牌认证双轮驱动

盘活的终极目标，是实现土地资产价值倍增。这要求我们必须跳出传统农业思维窠臼，以科技硬实力与品牌软实力为双轮驱动，打破低附加值循环。

在硬实力层面，大力发展设施农业、智慧农业是提升产出效率与生产可控性的核心关键。例如，建设智能玻璃温室、植物工厂等设施，可实现农业生产周年化、标准化、精细化，单位面积产出与产值可达传统模式数倍乃至数十倍，同时实现水肥资源集约节约利用。结合物联网、大数据、人工智能等技术实现精准化种植与管理，还可进一步优化投入品使用，保障农产品品质稳定与优异。

在软实力层面，积极获取绿色食品、有机农产品、GAP（良好农业规范）等权威认证，赢得消费者信任，取得叩开高端市场的通行证。在此基础上，着力打造具有独特内涵与高识别度的区域公用品牌或企业品牌，讲好土地与产品的故事，可显著提升产品溢价能力。更重要的是，要推动产业链从卖原料向卖产品、卖服务、卖体验延伸，发展农产品加工、中央厨房、预制菜、乡村旅游等二、三产业，实现“接二连三”融合发展。如此，低效农用地才能从单一生产要素，转变为区域经济活力节点。

3. 金融血脉：以可融资性为核心的经济评价革新

传统政府投资项目可行性研究，往往侧重于“可批性”——即论证项目符合政策导向、具备社会效益，以期获得财政资金或政策性支持，经济分析易流于形式。而市场化盘活的逻辑截然不同，其评价核心必须转向“可融资性”。这意味着，整个盘活方案应被打造成具备完整商业逻辑、能经受市场检验的投资项目。

项目必须具备强大自身造血能力，实现投资与收益自我平衡。这需要对从土地整治、基础设施投入到长期运营维护的全生命周期成本进行精细测算；同时，还需基于扎实市场调研数据，对未来经营性现金流做出合理可信预测。最终，方案要能回答一个关键问题：它是否具备足够吸引力，能说服商业银行提供贷款，或吸引社会资本参与投资合作？

仍以前述京津冀某县项目为例，我们与地方农业银行等金融机构进行多轮深入沟通，从项目市场前景、同业态竞争分析到融资结构设计、还款保障措施等，反复打磨方案，甚至调整部分子项目业态选择，直至形成逻辑严密、数据扎实、风险可控的商业计划书，最终获得金融机构认可。唯有成功跨过“可融资性”这道门槛，项目才能真正落地，实现从“盘活”到“活好”的可持续良性循环。

结语：迈向活力迸发的全面革新

国有低效农用地的市场化盘活，是一场深刻的系统性变革。它超越简单土地物理形态改变，是一场涵盖发展理念、商业模式、技术应用与金融工具的全面升级。这条路径，以具备可融资性的商业设计为坚实起点，以契合区域经济的精准定位为导航罗盘，最终通过科技创新与品牌建设实现价值爆发式增长。

当一片片沉睡土地被成功唤醒，高效汇入现代经济循环，其意义远不止账面上的经济增长数字。它将成为乡村产业振兴的坚实基底，绘就绿色生态发展的生动样板，书写国有资本效能提升的精彩篇章。突围低效困局，其终极愿景，正是让每一寸土地都物尽其用，在新时代征程中焕发出蓬勃生机与无限活力。