特许经营模式下盘活存量资产项目问题探讨

彭峰  周禹南

伴随经济发展进入新周期新常态，我国存量资产数量越来越多。为了进一步盘活存量资产，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）政策明确提出，“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义”；19号文出台以后，《国家发展改革委办公厅关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）文件进而提出盘活存量资产的7种方式，PPP是其中重要的一种。《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）明确要求，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。在当前的经济形势下，如何以特许经营模式有效盘活存量资产，提高存量资产运营效率、经济效益，降低债务风险仍然是当前地方政府新机制项目实施过程中的关键性课题。本文将从新机制下盘活存量资产项目入库情况和实操问题分析着手，提出一些实操建议，希望有助于推动该类项目的规范实施。

一、特许经营模式下盘活存量资产项目的入库情况

特许经营模式下，存量资产盘活方式主要有TOT方式（转让—运营—移交）和ROT方式（改建—运营—移交）两种。对不涉及新建、改扩建的项目，一般采取的具体实施方式为TOT，这是特许经营模式中最常见的、适用性最强的一种盘活存量资产的方式，因此，以下仅对TOT方式下的特许经营存量资产盘活项目进行分析。

根据国家发改委全国投资项目在线审批监督平台，全国政府和社会资本合作项目信息公开显示，截止2026年2月10日，入库的新机制项目共384个，其中，以TOT为具体实施方式的项目共115个，涉及公路水路港口、城建、水利、环保、旅游、其他（公租房等）、电力、油气管网等行业。其中水利行业占比最高，达37%，其次为其他（公租房等）项目，占比24%；按省份统计，此类盘活存量项目共涉及17个省份，其中贵州省项目数量最多，共24个，占比21%，重庆市与四川省并列第二，各20个，各占比17%，具体情况如表所示：

表 1 特许经营模式下TOT项目入库情况统计表

二、项目实操中出现的问题

1、存量资产产权不清或产权主体多元化

采用TOT方式对存量资产进行盘活时，对存量资产的权属主体宜明确为地方政府或其职能部门，但在实际项目中执行过程中，出现了项目资产权属不清或产权主体多元化等情况，具体表现为两个方面。一是项目权属涉及多个主体，如地方国企、政府职能部门或事业单位，这一类项目的存量资产一般为多个子项，打包进行盘活，不同主体各自持有资产，这种情况以城建和水利行业为常见；二是有些项目在建设时期就未办理相关产权证明，直到项目投入使用也迟迟未进行资产权属的确权，导致在盘活时无法提供明确的资产权属证明。

2、项目评估不规范

《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）明确提出要规范盘活存量资产。“要结合项目历史运营和本地区实际情况，合理预测项目收益、确定项目估值……不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险”。少数地方政府为缓解财政压力，提升存量资产估值，出现做大项目收益，过度包装项目的情况；有些项目，不结合历史运营成本和收入情况，或通过虚增收益，或刻意降低历史运营成本，或将使用者付费收入调整周期，或不顾实际的夸大收入增长幅度，虚增项目估值。这种做法表面上满足了地方政府短期上项目的要求，但实际上却违反了1013号文件的规定，并可能会导致变相融资、新增地方政府隐性债务等各类风险。

3、调价机制设定不合规

目前盘活存量项目大部分都属于市政公用领域范围，比如水利工程，供水，污水等，项目收费均在政府定价目录范围内。根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》规定，“项目收费属于政府定价或指导价的，应当执行有关定价机关制定的价格或收费政策”，而根据笔者审核的特许经营方案来看，这一类项目的调价机制往往设定的不合规，有的仍然按照以前政府服务费调整的方式通过各种成本上涨计算调整涨价幅度，有的是协商调整或者根据地方发改局文件调整，未明确相关的行业定调价文件以及价格或收费政策。

三、实操建议

1、全面清产核资，确权登记，分类制定盘活方案

通过清查进一步摸清存量资产家底，确切了解存量资产结构，包括土地、房产、基础设施等。可以借助现代信息技术，运用数据分析工具，以确保对存量资产的全面把握，重点解决资产证照不齐、产权不清、债权债务纠纷、法律诉讼等问题。对于产权主体较多的打包项目，可以采取产权确权归集到一家主体（如实施机构），或者实施机构统一采购社会资本、各产权单位分别签署协议的方式，以此确保整个盘活项目从源头端就符合新机制的规范实施要求。另外，对于不同性质和状态的资产，可以有针对性地采取分类盘活措施，以最大化其潜在价值。

2、加强项目估值审核

资产估值时，若使用者付费收入来源属于政府定价范围行业，建议应当严格按价格主管部门制定的价格预测收入，不得随意预测价格增长。同时，特许经营方案中有关投资回报、价格及其测算应当征求地方价格主管部门意见。使用者付费收入来源于市场化预测时，建议结合历年收入增长数据和当前经济形势下CPI、PPI数据的增长情况合理预测。有历史经营收入和成本的，应当提供历史收入和成本数据作为估值佐证材料。采取单价和量相乘预计评估收入的项目，建议以设计量和最大承载量为上限，并提供历史运营量数据作为佐证材料，量的预计增长水平应当结合当地人口增长率、人均收入增长率、旅游人口增长率等数据合理确定，过高预估增长产生的评估增值部分应不予认可。

3、充分发挥和重视中介机构的作用

国办发19号文中明确指出，“推动中介机构等履职尽责，依法依规为盘活存量资产提供尽职调查、项目评估、财务和法律咨询等专业服务”，项目实施过程中可邀请专业的中介机构作为咨询服务牵头顾问，为地方政府和企业提供包括项目谋划、投融资咨询、特许经营方案编制、协议编制和谈判等在内的专业、系统、集成服务，并对资产权属、收益能力、历史成本数据进行核查，制定科学评估方案，确保评估结果准确、合理等。

四、结语

存量资产盘活是一件持久的、系统性工作，是对物质资源的重新配置，更是对经济、社会和环境的全面优化，需要行稳致远、笃定前行。特许经营新机制下的盘活存量不仅仅是要“盘”，更重要的是“活”，地方政府应当通过规范实施新机制下的盘活存量项目，来促进增量投资，形成存量资产和新增投资的良性循环，以此来推动我国经济继续高质量、健康发展。