存量PPP项目优化调整中涉税问题及应对建议

张现宇、马海涛

国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称“84号文”）的出台，标志着存量PPP项目进入以“规范管理、提质增效”为核心的深度优化阶段。随着各地推动文件落实，项目进入实质性优化谈判阶段后，一系列关乎财务可持续性、风险再分配及长期运营稳健的争议问题也浮出水面。为此，本文基于实践观察，对当前存量PPP项目优化调整中遇到的几类涉税问题进行梳理，旨在明晰问题症结，并提出具有操作性的对策建议，供各方参考与探讨。

一、税收政策选择不当导致的让利空间受限

在污水处理、垃圾焚烧等资源综合利用类存量PPP项目中，增值税优惠政策的选择直接影响项目收益结构与社会资本让利空间。根据84号文精神，存量项目优化应通过“降本增效”实现社会资本合理让利。但实践中，因项目公司前期对税收政策选择不当，可能导致让利基础发生偏差，增加谈判难度。

（一）问题核心

在部分存量项目中，项目公司在投标阶段通常以“即征即退”作为增值税测算基础，该政策在项目全生命周期内能带来持续稳定的退税收入，有利于提升项目长期收益。然而，在项目实际执行中，由于运营初期增值税应纳税额较少，部分项目公司为缓解短期资金压力，转而选择申请“留抵退税”，以获得即期现金流。但根据现行政策，一旦享受留抵退税，相应期间即丧失享受“即征即退”的资格。

从84号文“降本增效”的角度审视，由于项目公司选择了“留抵退税”而非更有利的“即征即退”，项目在全生命周期中的实际税收优惠总额降低，客观上造成了综合成本上升、潜在收益空间收窄。在此背景下，因前期税收政策选择不当，项目自身可挖掘的“降本增效”空间已被部分挤占，可能导致社会资本方在谈判中的实质让利能力受限，甚至影响优化调整的顺利推进。

（二）应对路径

一是明确责任归属，统一谈判基准。因税收政策选择属于项目公司自主经营决策范畴，由此导致的收益减少应由项目公司自行承担后果。在84号文框架下的优化谈判中，双方降“双率”的基准应回归至投标阶段预测的、对项目更有利的“即征即退”税费处理模型。政府方不应为项目公司的税收选择不当“买单”，社会资本方亦不能以此为由拒绝政府合理的让利要求。

二是研究税负优化方案，对冲历史选择影响。建议项目公司会同专业税务顾问，在合规前提下积极研究其他可适用的税收优惠政策、进项税应抵尽抵等综合方案，力求降低整体税负，降低前期税收选择不当对项目收益的负面影响，为优化谈判创造更大空间。

二、征收补偿费的税务争议

在涉及土地整理的存量PPP项目中，项目公司承担的征地拆迁补偿费在增值税处理上存在地区执行差异，该问题直接影响项目成本认定与社会资本的实际让利能力。

（一）问题表现

在部分存量PPP项目中，特别是涉及土地整理的基础设施项目中，合同约定征地拆迁工作由政府方组织实施，但相关费用由项目公司承担并纳入项目总投资。实践中，项目公司支付征地拆迁补偿款时往往仅能取得收据，无法取得增值税专用发票进行进项抵扣。

部分地区税务机关认为政府付费中回收的该部分成本属于项目公司的增值税应税收入，要求其全额申报销项税。由于缺乏进项抵扣，该部分税负实质上由项目公司承担，变相增加了项目成本，压缩了其利润空间。在84号文要求“降本增效”的背景下，这部分额外的、政策不确定的税负，直接减小了社会资本方实际可让利的空间。

（二）政策辨析与应对建议

从业务实质看，项目公司支付并回收征地拆迁补偿费，更多是履行合同约定的成本代垫义务，而非提供独立的应税服务。相关政策精神亦倾向于认为此类代垫成本不产生增值税纳税义务。但实践中各地执行口径不一。建议：

一是明确费用性质，争取应税收入拆分。在项目优化谈判或签订补充协议时，应明确约定征收补偿费为“代政府垫付的、非营利的项目成本”，并在政府付费的计算依据中将其作为独立成本项清晰列示和拆分。只有实现成本项的清晰拆分，才具备向税务机关主张该部分不属于应税收入的基础条件。

二是基于拆分结果开展专业沟通。项目公司应组织完整的证据链（包括合同条款、政府付费的计算依据、成本项的列示与拆分、支付凭证、政府付费计算明细等），以书面形式向主管税务机关说明业务的“代垫”实质，积极引用相关政策案例，争取该部分成本回收免征增值税。

三是客观认知地方执行差异，做好风险预案。项目公司必须认识到，最终是否征税取决于地方税务机关的认定。在项目优化财务测算中，应同时考虑“征税”与“不征税”两种情景，评估不同结果对项目收益及让利能力的影响，提前做好风险管理和谈判预案。若沟通后仍需纳税，则应在优化谈判中将其作为客观增支因素予以考虑，合理确定让利幅度。

三、建议

为在84号文框架下顺利推进存量PPP项目涉税难题的优化调整，保障项目长期稳健运营，提出以下建议：

一是强化专业协同与数据支撑。建议政企双方组建由财务、税务、法律专家构成的工作组，以项目运营期真实数据为基础，开展精细化的财务与税务模拟分析，确保优化谈判建立在客观、科学的测算之上。

二是坚持原则性与灵活性相结合。谈判应坚持契约精神与政策底线，如税收选择失误的责任自担原则；同时，对于政策执行存在争议的领域（如征收补偿费税务处理），应本着实事求是的原则，积极利用政策空间进行专业沟通与争取。

三是聚焦项目长期可持续运营。所有涉税安排的调整与优化，最终目标应是降低项目整体运营成本与风险，提升公共服务效率与质量，保障公众利益，实现政府方与社会资本方长期合作共赢的局面。