应用投融资规划方法，高质量推进城市更新

​徐志刚 江博文​

一、城市建设进入新阶段

截至2024年底，我国常住人口城镇化率达67%，9.4亿人生活在城镇，城市综合承载能力显著提升，人居环境持续改善。当前，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，传统增量扩张模式难以为继；同时城市发展也面临着空间资源受限、基础设施老化、公共服务短缺、历史文脉断裂等多重挑战。城市更新作为破解上述问题的解决之道和城市高质量发展的重点发力方向，已连续多年写入中央《政府工作报告》。

今年以来，中央对城市更新行动的推进力度持续加大。5月份，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，对推进城市更新行动作了系统全面部署。7月14日至15日举行的中央城市工作会议将“以推进城市更新为重要抓手”列入新时期城市工作的总体要求。7月30日召开的中共中央政治局会议强调，“落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新”。 

​二、城市更新具有复杂性

无论国内外学者和政策制定者如何定义或者使用不同的术语（如城市重建、城市复兴、城市再造、城市再生等等）描述城市更新，大家的认知都超越了单纯的物理空间的改造和重建，而是不约而同地将城市更新视为是物理空间、经济、社会和文化等多方面共同作用和重构的过程。从政策上，我们看到国家提出城市更新应“以内涵集约、绿色低碳发展为路径，通过结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市”。从实践上，我们也深刻认识到城市更新的本质是​“空间-经济-社会-文化”四维耦合的复杂系统工程，其复杂性体现在：

​1、项目目标多元​

需同步实现建筑质量提升（如危旧房改造）、基础设施完善（如管网更新、智慧交通）、公共空间优化（如口袋公园、滨水廊道）、产业动能转换（老旧厂房街区改造，培育新经济和消费业态）、文化传承与创新（如保护历史街区、活化非遗工坊）、社区治理优化（如嵌入式公共服务设施、居民参与）等目标，兼顾空间优化、民生改善、文化传承与经济活力激发。

2、参与主体多元

涉及地方政府（负责规划和政策供给）、国有企业（融资和运营平台）、民企（市场化开发）、居民（参与式决策）等十余类主体，利益多元且协调难度高。

​3、政策复合性​

涉及城市更新项目的地方政府所属部门包括发改、财政、规划、土地、住建、文旅、城管、交通、金融等等，需要各部门集成各项政策工具，才能形成合力，为项目提供足以支撑顺利实施的政策基础和项目边界。

4、运作周期长

典型项目周期达10年以上。需跨越规划、立项设计、融资、土地整备、建设实施、招商运营全生命周期，资金需求大，各年度资金平衡压力显著。

​三、投融资规划方法助力城市更新高质量推进

针对城市更新的上述复杂性，大岳咨询基于多个项目实践经验，提出以系统论基本原理为出发点，采用投融资规划方法，解决城市开发的科学决策问题。

投融资规划以城市规划（城市更新专项规划）为基础，以城市更新项目涉及的土地储备与供应、各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、项目的投入产出平衡关系和风险控制、各类建设时序安排以及政策工具包为输出。城市更新开发建设各方参与主体能够从自己角度出发，利用规划的输出成果，评估项目的风险和收益，做出符合自己需求的科学决策，确保项目顺利实施。

投融资规划方法综合运用规划技术、经济研究、建设管理等学科内容，综合模拟城市更新项目建设的经济进程，系统评估城市更新中的资金来源、投向、投放次序和回报等资金统筹的问题。规划技术流程依次为可利用资源盘整与价值评估—投资项目梳理—投资测算分析—开发模式设计—开发时序设计优化与经济评价—开发保障措施设计。

（1）可利用资源盘整与价值评估。通过全面体检，对城市更新项目范围内的资源要素进行全面盘整，既包括土地资源和其他自然资源（生态、水文、矿产、太阳能、风能），也包括产业资源和存量资产。通过现状和规划之间的比较，分析实际可供开发利用的资源情况。

（2）投资项目梳理。梳理出城市更新项目开发区域内所有项目类型（包括项目规模、建设内容及进展情况），根据项目自身投资回收能力将项目划分为非经营性、准经营性和经营性项目，将不同类型的项目落实到具体的开发主体上。一般的原则是，非经营性项目由政府负责，并给予一定资金和资源支持，准经营性项目由政府和市场主体合作开发，经营性项目则应充分借助市场竞争机制，选择开发质量和投资性价比高的市场主体实施。

（3）投资测算分析。建立财务分析模型，对城市更新项目开发区域的投入产出进行静态经济分析，对资金平衡情况做到心里有数。财务分析模型包括投入流模型、开发时序模型、资源价值评估模型、现金流折现财务模型。投资测算是投融资规划的核心工作，作出准确合理的投资测算，一是有利于资源筹备和配置，减少项目实施风险；二是有利于专项政策制订和出台，并形成相应保障机制；三是方便社会机构对项目风险收益进行评估，有利于增强社会机构对政府的信任，并易于达成合作。

（4）开发模式设计。确定城市更新项目范围内各子项目的开发建设主体，并为各主体规定其负责项目的工作内容、实施路径及其责任。这个阶段需要投入大量精力对项目涉及的不同主体进行反复协调沟通，选择最佳子项目实施主体和实施路径。

（5）开发时序设计和经济评价。根据开发模式设计的原则，具体进行项目组合，形成开发计划并进行经济分析。抓住“滚动开发”的核心理念，对城市更新项目在时间、空间上进行分布与组合，模拟各年度开发工作和现金流，进行资金平衡分析，使得地方政府和项目开发主体可以对开发方案进行评估、比选和优化。

（6）开发保障措施设计。针对开发时序及经济评价模块清晰展现的现金流、资产负债和风险，需要提出相应的保障措施，以保障项目风险可控，收益得以实现。这些保障措施包括政策支持、融资运作、开发管理、招商营销安排等。有了这些保障措施，地方政府能更合理制订支持政策并配置资源，金融机构和社会机构也将对项目更加了解，对项目实施更有信心，有利于进行投资融资合作。

结语

城市更新投融资规划在城市规划和建设实施之间通过插入资金统筹和财务分析，其本质是将单个投资项目的经济可行性研究推广运用到城市开发（城市更新）等更为复杂的系统上。投融资规划在项目规划与建设之间、政府和投资人之间、项目和资本之间架起一座桥梁，得到地方政府和投资人的高度认可。近5年中，大岳咨询已经利用投融资规划方法为超过30个城市更新项目提供过服务，在产业园区升级改造、高铁新城片区升级、城市流域治理、商业街区改造、旧厂房片区改造等不同类型的城市更新项目中得到广泛应用。可以预见，“十五五”期间城市更新将成为城市开发的重要模式，投融资规划方法也将更多应用到城市更新项目中并不断完善，成为推动城市高质量发展、创造人民美好生活的核心引擎。