作者：费昌

一、背景

近日，某地“一切国有资源尽可能资产化，一切国有资产尽可能证券化，一切国有资金尽可能杠杆化”口号引发热议，而公共资源有偿使用作为“三化”领域的重要内容，也吸引了越来越多的目光。

自《财政部、国家发展和改革委员会、住房城乡建设部关于印发〈市政公共资源有偿使用收入管理办法〉的通知》（财税〔2016〕116号）文件发布以来，全国范围内许多城市在市政道路路内停车泊位和公共停车场、人防地下空间、公园绿地内配套服务设施、城市公共空间广告设置等领域实施了公共资源有偿使用项目。虽然目前尚无国家层面的指导性政策文件规定此类项目的全过程操作流程，但结合116号文和部分地市发布的当地公共资源有偿使用管理办法，咨询业界已逐渐形成了“授权项目实施机构—“三性”评估—资产评估—编制实施方案—政府批复—竞争方式选择受让方—签署有偿使用协议—有偿使用收入入库”的固定运作流程（详见《市政公共资源有偿使用：如何“点石成金”》）。但无论是政策文件抑或咨询业界共识，均未系统性明确如何设置长效保证机制，以确保项目在十几年甚至数十年的公共资源有偿使用期内能够平稳、顺利运行。

笔者根据自身操作多个公共资源有偿使用项目的经验，归纳和整理了常见的长效保障机制，并将分享对一些难点和问题的思考。

二、何为“长效机制”

长效机制通常是指通过规范、稳定、配套的制度体系，确保特定领域治理持续有效运行的制度安排。

目前，虽无明确的政策规定，但公共资源有偿使用项目的使用期大多数分布在10年～30年间。为保证项目在如此长时间内能够平稳运行、协议双方（政府方和公共资源有偿使用方）合作关系持久稳定、合作期内公众利益得到有效保证，有必要从政策支持、协议规定、组织协调机制等多个角度达成双方共识，建立能够覆盖公共资源有偿使用项目全生命周期的制度体系并予以落实和执行。

三、长效保障机制的主要种类和内容

1、政策支持机制

地方出台的公共资源有偿使用相关政策，是公共资源有偿使用项目能够顺利策划包装和实施的基础。对经营性较强的项目，尤其是市政道路路内停车泊位和公共停车场这类需要向使用公共资源的社会公众收费的项目，地方价格主管部门（发改）出台的收费指导文件如《XX市城区政府定价类停车场（设施）机动车停放服务收费标准》、《XX市机动车停放服务收费实施细则》，是项目依法合规运行和取得使用者付费收入的最根本依据和保证。其他支持性政策文件还有如《XX省城市公共停车场管理办法》等行业管理文件。

需要注意的是，地方出台的单个政策其时效性往往难以覆盖项目的全部合作期，因此建议地方行业主管部门、价格主管部门持续关注和跟进相关领域政策有效性，根据地区和行业实际形势对政策进行调整、更新或出台新的政策。

2、长效监管机制

由于涉及为社会公众提供公共服务或公共产品，为保证合作期内有偿使用方提供的公共服务或公共产品质量，公共资源有偿使用项目通常会从政府行业监管、履约监管、公众监督等多个维度设置监管机制。

（1）行业监管

行业主管、工商、市场监督等相关政府部门，依据各自职责范围对有偿使用方提供的公共服务或公共产品进行行政监管。

（2）履约监管

在《公共资源有偿使用协议》中明确有偿使用方的运营维护范围和内容、提供的公共服务或公共产品质量，通常采用绩效评价（考核）等形式进行定期/不定期评价并通过将评价（考核）结果与履约担保（保证金）挂钩的形式，督促有偿使用方认真履约，确保其提供合格的公共服务或公共产品。由于在公共资源有偿使用领域没有专门的绩效评价（考核）指导性文件，业内通常参考《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）、《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）等文件，并结合项目行业领域特点和实际情况，在公共设施维护情况、服务质量、满意度等方面设置评价（考核）指标。

（3）公众监督

公共资源有偿使用项目的主要受益者和服务对象是社会公众，因此社会公众的监督也是对项目运维和服务进行监管的有效手段之一。公众监督通常通过政府网站/12345热线反映问题、组织召开座谈会、问卷调查等形式，并可与前述绩效评价中的满意度指标相结合。

3、边界和价格调整长效机制

在10年～30年的公共资源有偿使用期内，随着时间的推移、政策调整、公共服务需求的变化，在协议中设定的初始运营边界条件必然也会发生变化，因此应设置合理的边界调整机制，约定双方可在边界条件发生变化时进行友好协商，达成一致后以《补充协议》形式落实。

对涉及向公众收费的项目（如公共停车位和停车场），收费价格通常为政府指导价，企业无法自行调整，因此针对重大边界条件变化导致项目预期收益巨变，且无法直接调整收费价格的情况，应在协议中设置好再谈判、调整有偿使用期等合理机制，并约定好价格调整机制的触发前提。

4、沟通协调和舆情应对长效机制

在公共资源有偿使用项目的实施和运营过程中，负面舆情是几乎所有项目都必须长期面对的问题和困难，而应对此类舆情问题不仅是有偿使用方的责任和义务，也需要实施机构和相关政府部门的协作和配合。因此需要建立起协议双方及相关政府部门的有效沟通途径（如成立专门的工作组或对接协调机构，各方委派专人负责），并设置合理、完善的舆情监测应对和应急处置机制，对包括12345热线、政府网站、本地论坛、互联网、短视频平台等多渠道的舆情随时进行跟踪和分析，发现有负面舆情及时启动应急处置措施进行管理，并在日常加强政策宣传和舆论引导。

四、问题和思考

1、实施机构应对项目运维持续关注

笔者在项目实操过程中发现，有些实施机构对项目前期策划包装、方案报批、有偿使用的招标采购往往投入很大的人力物力和关注度，但在与中标方签订协议后往往会产生“有偿使用费对方已经支付了，剩下的就全是对方自主运营维护的事儿了”这类想法，而对有偿使用方的履约监管往往不够重视，甚至有些到了协议约定的绩效考核时点才想起来还有履约监管这一环节，“临时抱佛脚”匆忙准备绩效考核。笔者遇到的某个项目由于双方都缺乏操作经验，在协议规定的绩效考核日期前几天才想起来需要组织考核，导致绩效监管环节过于草率而流于形式，未能实现对履约进行有效监督的初衷；某项目运营超过两年但乙方（有偿使用方）一直未按协议规定提交履约保函，甲方（实施机构）直到近期才发现……这些教训都在提醒项目的实施机构，一定要重视在运营维护期内对有偿使用方的履约监管，而不是“拿到有偿使用费”就完成任务、万事大吉了。

2、以平常心对待负面舆情甚至涉诉问题

对一些面向社会公众收费的公共资源有偿使用项目，尤其类似于将路内停车泊位和公共停车场从免费改为收费的项目，负面舆情几乎难以避免，这也导致一些政府方和公共资源有偿使用方对此类项目“爱恨交加”，既想要顺利运作项目又往往因为害怕舆情问题而畏缩不前。但笔者认为，只要项目包装、实施过程全部合法合规，舆情问题可以采用事前加大政策宣传力度、广泛开展听证会/座谈会征求和听取公众意见、加强舆情监测和舆论引导等多种措施降低其影响。即使涉及欠费、逃费问题走到诉讼的地步，法院也会对合法合规的合理诉求予以支持。在“裁判文书网”中进行“公共资源有偿使用”关键字进行查询，可以看到查找结果大多数都是公共停车位/停车场逃费的案件，从这些案件的描述和判决结果看，法院对合法合规的公共资源有偿使用项目向用户收取合理费用的诉求基本是支持的，这也从侧面反映了各地司法体系对公共资源有偿使用项目合规运作的支持和认可。

五、结语

公共资源有偿使用项目持续周期漫长，为确保有偿使用方提供的公共服务和公共产品质量合格，不仅要建立完善的长效保障机制，更要注重长效机制的落实和执行，方可为项目顺利实施提供有效助力。