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关于PPP项目运营的一些思考

发布时间:2023-02-10 阅读量:1462

关于PPP项目运营的一些思考

 

彭峰

 

2014年以来,我国从中央政府层面开始大力推动基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作(PPP)项目,至今已近十载,取得了丰富的成果。根据财政部政府和社会资本合作中心网站上(https://www.cpppc.org/)全国PPP综合信息平台管理库项目2022年10月报摘要统计数据,2014年以来管理库累计开工项目占累计入库项目数的64.5%,累计开工项目投资额占入库项目投资额的66.1%。从笔者实操经验判断,开工项目中估计有一半以上已结束项目建设,进入了运营期。针对如此大量进入运营期的项目,对于政府、项目公司以及社会资本三方来说,如何做好项目的运营,成为了PPP项目在运营期能否成功的关键。

 

一、如何理解PPP项目的运营

 

目前,各方对于PPP项目的运营存在不同的理解,在相关的政策文件中对于PPP项目的运营到底是什么具体内容和实质,也并没有明确的要求和规定。

 

根据中国统计出版社出版的《工程项目组织与管理(2021修订版)》第一章第二节中关于工程项目投产运营阶段的表述为:“运营是指通过开展持续的活动生产规定产品或提供服务的一种组织职能”,“对于经营性工程项目,如高速公路、垃圾处理厂等,其运营阶段工作较为复杂,包括经营和维护两大任务。对于非经营性工程项目,如住宅地产等,运营阶段主要通过鉴定、修缮、加固、拆除等活动,保证工程项目的功能、性能能够满足正常使用的要求”。笔者认为,PPP项目的建设目的无疑是要发挥项目的作用,提供相应的公共产品或者服务,因此,PPP项目的运营就是让项目建设产出满足合同约定期限内的使用或者服务要求,并顺利完成移交。

 

二、PPP项目运营的重要性

 

有人将PPP项目的合作比喻成一次婚姻,婚姻的经营很重要,它决定了婚姻的质量;同样的道理,PPP项目的运营好坏也会直接影响到PPP项目的运营效果甚至成败。笔者认为,PPP项目运营的重要性主要体现在以下四个方面:

 

1、有运营属性是规范入库的要求

 

财政部2022年11月18日对外发布的《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(财金〔2022〕119号)文件中要求做好项目前期论证,要求“地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围,对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目,可采用PPP模式实施,优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。”从该最新通知可以看出,对于项目入库适用范围进行了进一步明确,并提出了优先实施的项目属性需要有强运营。因此,只有具有运营甚至强运营属性的项目,比如垃圾、污水、收费公路、标准厂房或者园区等类型行业才更有机会入库,才更能推动PPP项目整体规范发展和阳光运行。

 

2、运营期是承前启后的重要阶段

 

不管是采用BOT,ROT或者是TOT模式运作的PPP项目,O代表的运营期所处阶段都是项目全流程阶段的中间阶段。不论是通过新建、改扩建或者转让方式的项目到项目公司或社会资本手中后,都要通过运营期的实质化运营来满足公共服务、绩效管理、行业监管等各方要求。做不好运营工作,前一个阶段接收到的项目资产无法发挥项目原定的作用,也无法按PPP项目合同约定如期保质过渡到后一个阶段,更有可能会导致与政府方或者公众之间的争议和纠纷,严重的甚至直接导致项目终止。因此,运营期对于PPP项目来讲,是重要的承前启后阶段。

 

3、高效运营是按效付费的考核要求

 

从《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)文件开始推动PPP项目建立按效付费机制,到《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)文件对合作各方的绩效管理进行规范指引以来,PPP项目逐步建立起了与建设运营产出、效果和管理相挂钩的评价指标体系。特别是在项目运营期,项目的运营数量、质量与时效,运营维护的成本情况,运营管理实施及组织保障情况,运营、维护等相关资料的完整性、真实性以及归集整理的及时性等指标都被纳入了评价指标体系,因此,高效运营是满足绩效管理以及按效付费的考核要求的。

 

4、运营是PPP项目的核心

 

PPP项目的实施目的在于引进具有丰富建设、运营管理经验的社会资本和政府方合作,利用社会资本的运营经验和能力,将基础设施产品或者公共服务更好的提供给使用者或者消费者。对于一个PPP项目来说,项目建成的目的就是要持续运营,发挥其经济效益和社会效益,持续健康平稳运营是衡量项目成功与否的关键标准,因此运营是PPP的核心。

 

 

三、如何做好PPP项目的运营工作

 

结合自身较长的从业经验和丰富的项目实操经验来看,笔者认为,做好PPP项目运营工作的关键在于项目各方从思想到准备到行动落实的全过程都应当对运营工作保持足够的重视,具体体现在以下几个方面:

 

1、加速转变观念

 

社会资本具有天然的逐利性,传统施工模式下的重建设、轻运营思想对于社会资本来讲有点根深蒂固。近年来,社会资本的运营能力虽然有提升,但还是普遍不足。项目公司和社会资本作为运营责任的主体,应该改进传统思维,加速建设和运营并重观念的形成和确定,为项目想运营好,能运营好打下思想基础。

 

实施机构一般作为行业管理部门,在过去传统政府投资项目中也同样存在着轻运营的问题,现在其作为PPP项目合同的主体方之一,行政管理职能和合同当事方的双重身份使其需要加速深化“放管服”改革,对PPP项目的管理从传统的一揽子监管到规范管理过程,重视结果导向上来,按绩效管理、PPP合同以及行业管理要求做好PPP项目的运营监管工作。

 

2、提升能力建设

 

这包括实施机构和项目公司(或社会资本)的能力建设。财金〔2022〕119号文指出,“项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系,健全绩效运行监控机制,加强绩效评价及其结果应用”,“强化项目履约管理”等,因此实施机构在运营期应当通过加强绩效管理、履约管理的能力提升,强化监管职能,提高自身在项目监管层面的能力建设。而项目公司或社会资本应当结合主体的转型升级要求,提高公司治理水平,加强运营管理人才的培养和引进,满足项目运营的制度和管理要求。

 

3、编好运营方案

 

运营方案是项目确定运营管理原则、理清管理构架、细化运营内容、分清运营边界、挂钩绩效管理的指导方案,编好运营方案是PPP项目进入运营期前必须完成的工作。

 

完整的运营方案重点内容应当包括项目产出、运营边界、运营标准,项目运营管理、制度、流程、标准、组织架构、质量保证措施,绩效管理主体、方式、流程、结果确认以及如何和运营补贴挂钩,运营成本细项分析,成本构成,成本测算依据和公式,运维服务费计算标准和运营信息公开等内容。项目公司或社会资本应当按照运营方案对项目高效运营,实施机构可以根据运营方案相关内容对项目公司进行监督管理。

 

4、落实运营管理

 

好的运营方案和运营管理制度都需要深入贯彻落实才能发挥最大效果。因此,根据运营方案中的各项运营要求以及实施机构对于项目绩效管理要求,项目公司或社会资本应当在运营期全力落实好项目的运营方案并贯彻执行运营管理各项制度。

 

四、结语

 

刚刚过去的2022年是PPP走向成熟、稳定、规范发展和阳光运行的一年。运营是PPP项目行稳致远的重要支撑,作为基建投融资咨询行业的从业者,更作为享受着我国越来越优质和便捷的基础设施和公共服务的普通人民群众中的一员,希望PPP项目的参与各方能更加重视项目的运营工作,将PPP项目的运营越做越好,PPP项目能提供更多更优质的产品和服务。

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