浅析PPP新机制下垃圾焚烧发电项目运作流程

凌盛

随着2023年11月《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的发布与实施，我国政府和社会资本合作（PPP）模式迎来了系统性重构。这一被称为“PPP新机制”的政策框架，不仅重新定义了PPP项目的适用范围和实施标准，也对包括垃圾焚烧发电在内的环保基础设施项目运作流程产生了深远影响。本文旨在系统分析PPP新机制的核心要求，探讨其对垃圾焚烧发电项目前期基础工作的影响，并基于新机制提出项目运作流程的优化建议，以期为相关实践提供参考。

一、PPP新机制的核心要求

PPP新机制的实施标志着我国基础设施投融资领域的重大政策转向。新机制通过一系列明确的规定，对PPP项目的实施范围、运作模式和参与主体进行了重新界定，其核心要求主要体现在以下几个方面：

一是聚焦使用者付费与特许经营。新机制明确规定，PPP项目应聚焦于使用者付费项目，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，并具备一定投资回报。这意味着政府不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率等方式使用财政资金弥补项目成本。同时，所有PPP项目均须采取特许经营模式实施，可选用建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）等具体方式，并在合同中明确资产权属和各方权责。

二是严格限定项目领域与参与主体：新机制将PPP项目限定于有经营性收益的领域，垃圾焚烧发电项目作为“城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目”明确列入其中。在参与主体方面，新机制强调“优先选择民营企业参与”，并制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。对于垃圾焚烧发电这类“市场化程度较高、公共属性较弱”的项目，明确要求由民营企业独资或控股。这一规定直接改变了传统PPP项目中国有企业占主导的局面。

三是明确管理职责与实施规范：新机制明确了国家发展改革委牵头推进特许经营模式的责任，同时要求地方各级人民政府切实负起主体责任。项目实施需要严格审核特许经营方案，公平选择特许经营者，并通过规范的特许经营协议明确双方权责。这些规定强化了项目的规范性和透明度要求。

表1 PPP新机制与传统PPP模式对比

二、垃圾焚烧发电项目前期重要的基础工作

垃圾焚烧发电项目的前期涉及规划、选址、稳评、环评、实施模式选择、项目核准、施工许可等基础工作，具体如下：

一是科学选址与规划协调。项目选址需综合考虑城市规划、环境敏感区避让、运输便利性和投资经济性、邻避效应等多重因素。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动。对于依法划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自调整或者改变用途，禁止在城乡建设中以单个项目占用为目的，擅自调整永久基本农田保护红线。不得在划定的饮用水源保护区一级、二级及准保护区范围内建设固废处理项目。垃圾焚烧发电项目选址需要考虑并网条件、取水条件、防护距离、地质灾害及压覆矿、气象条件等方面因素。

二是社会稳定风险评估。稳评是垃圾焚烧发电项目前期工作非常重要的环节。根据国家发改委要求，稳评需重点围绕项目建设的合法性、合理性、可行性、可控性开展风险调查。评估过程需充分听取利益相关者意见，识别可能引发社会稳定风险的因素，并提出防范化解措施。稳评阶段往往需要进行项目的线上线下公示，征求公众对项目的意见和担忧；同时也需要选取周边一定范围内居民进行调查访谈，甚至座谈及科普宣传。该项工作需结合实际需要制定相应的工作方案和应急预案，也需要政府的全面统筹及多部门协调配合，确保项目实施处于低风险范围。

三是项目立项核准与资金筹措。垃圾焚烧发电项目往往是企业投资项目、采取核准制立项，较少采取审批或备案制。工艺选择方面一般优先考虑技术成熟、环保达标且运营成本可控的方案，目前主流选择是机械炉排炉技术及中温次高压锅炉，配套烟气净化系统（如“SNCR脱硝+半干法+活性炭+干法+布袋除尘器”组合工艺）和渗滤液处理系统。项目建设规模应基于垃圾产生量预测合理确定，可采用分期建设方式。投资估算需全面考虑建设成本、设备购置、土地费用及预备费等。规模、标准和工艺的不同对项目投资影响较大，如600-800吨/日项目，其投资3.6-5.0亿元左右,3000-5000吨/日项目，其投资则达18-30亿元左右，项目建设规模越大，吨建设成本越低，规模效益更加显著。垃圾焚烧发电项目筹措资金有政府和社会资本合作（PPP新机制）、国企融资、专项债等方式，目前主流实施模式为政府和社会资本合作，且往往采取BOT方式。PPP新机制要求项目能够通过市场化运营收入及政府支付的垃圾处理费覆盖全部成本并获得合理回报，这对特许经营企业的成本控制和运营管理提出了更高要求。

四是环境影响评价。垃圾焚烧发电项目环境影响评价包括环评单位委托、环境现场调查、公参（共两次）、环评报告编制、技术评估与专家评审、环评批复、“三同时”监管与环保验收等环节。环评工作围绕项目概况及工程分析、环境质量现状调查与评价、环境影响预测及评价、污染物防治措施、环境管理和监测等展开。环评审批虽不是项目核准的必要条件，但却是开工的前置条件。

五是用地办理及施工报批。土地可通过划拨、出让等方式获取，由于垃圾焚烧发电项目属于环卫基础设施及市政工程，大部分项目的土地往往以划拨方式由政府提供，少部分项目由地方国企通过市场化方式获取。在初步设计、施工图设计、建设用地规划许可及建设工程规划许可等工作基础上，办理建设工程施工许可证。

三、PPP新机制背景下垃圾焚烧发电项目运作流程建议

基于PPP新机制的要求，垃圾焚烧发电项目的运作流程需合理优化调整，各项目实操层面存在差异，但总的运作流程建议如下：

（一）项目筹备与选址论证阶段

地方政府应首先明确项目需求，组建项目实施机构（通常为行业主管部门或事业单位）。选址论证需综合考虑区域垃圾产生量、运输半径、环境承载力、电网接入条件及社区接受度等因素，形成比选方案。优先在原无害化填埋场、废旧老工业厂区等区域选址，避免触碰生态红线、永久基本农田、饮用水源保护区等红线。若项目选址涉及规划调整，需依法依规启动调整程序。

（二）社会稳定风险评估阶段

项目实施机构组织委托第三方机构制定稳评工作方案，包括线上线下公示、入户访谈和座谈、问卷调查等，并配合开展周边群众科普考察及学习，普及基础科普知识及项目建设实施情况，增加利益相关者的信息透明度及认知深度，必要情况下予以合理宣传，收集社会意见并积极回应。社会稳定风险评估报告应提出针对性的风险防范措施，为项目决策提供依据，确保项目处于低风险。

（三）特许经营方案报批与新机制入库阶段

特许经营方案需按照项目管理权限报送发展改革部门审核。审核通过后，项目信息需及时录入全国PPP项目信息系统，经省发展改革委及国家发改委审核确认后向社会公开。此环节需特别注意：方案必须体现聚焦使用者付费原则，明确收费渠道和方式；合理采用特许经营模式，避免将特许经营异化为变相融资手段。

（四）社会资本招标与特许经营者选择阶段

项目实施机构应基于批准的特许经营方案，通过公开竞争方式选择特许经营者。招标过程需：优先采用公开招标方式；将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为重要评定标准；避免设置限制各类型企业参与的条件。如出现招标失败，需重新审查招标条件。

（五）项目公司成立与协议签订阶段

中标社会资本应在规定期限内成立项目公司，项目实施机构与项目公司正式签订特许经营协议。协议需明确：项目产出（服务）质量和标准；投资收益获得方式；项目风险管控机制；协议变更和终止条件等。对于垃圾焚烧发电项目，协议还需特别约定环保达标要求、运营监管机制和期满移交标准。

（六）项目核准及前期手续办理阶段

项目公司负责办理项目核准（备案）、环评、用地、规划许可等前期手续。新机制明确，特许经营项目法人确定后如与前期手续办理时的法人不一致，应依法办理变更手续。这一规定简化了流程，提高了效率。环评审批需重点关注烟气排放、渗滤液处理和飞灰处置等环境问题，确保符合最严格的环保标准。

（七）项目建设、运营与监管阶段：项目公司应严格按照特许经营协议推进项目建设，确保工程质量和进度。运营阶段需建立常态化信息披露机制，定期公开项目运营情况和经审计的财务报表。政府部门应加强监管，定期开展项目运营评价，并将社会公众意见纳入评价体系。

四、结语

PPP新机制的实施为垃圾焚烧发电项目带来了系统性变革。新机制通过聚焦使用者付费、强制采用特许经营模式和优先民企参与等核心要求，推动了PPP项目的规范化、市场化转型。对于垃圾焚烧发电项目而言，这意味着项目前期基础工作需要更加注重市场化可行性和民企运营适配性，运作流程必须全面贯彻新机制的政策导向。项目成功实施的关键在于：科学编制特许经营方案，确保项目收益覆盖成本；公平选择特许经营者，真正落实民企参与要求；签订权责对等的特许经营协议，建立合理的风险分担机制；强化全生命周期监管，保障公共服务质量和效率。随着新机制的深入实施，垃圾焚烧发电项目将更加强调市场化运作、专业运营能力和环境效益优化。地方政府和社会资本需要准确理解政策导向，不断优化项目运作流程，才能在新机制下实现公共利益与社会资本收益的平衡，推动垃圾焚烧发电行业健康可持续发展。需要指出的是，政策实施过程中遇到的具体问题，还需根据项目实际情况和最新政策动态进行适应性调整。