“十五五”节能降碳硬考核，县域公共机构该如何破局？

文 丨 王超、孟程程、马悦

前言：

1997年，我国政府部门同世界银行和全球环境基金共同开发和实施“中国节能促进项目”，正式引入合同能源管理模式。

合同能源管理进入中国近 30年，为什么2026年突然在公共机构领域热起来？答案三个字——硬考核。

1、公共机构节能降碳改造，“十五五”已成必答题

1.1 首先，节能降碳任务已下达

2026年7月9日，国务院关于印发《“十五五”碳达峰行动方案》的通知，要求“（十二）推进公共机构节能降碳。加大节能降碳改造力度，引导公共机构优先利用可再生能源。”2026年7月29日，国家机关事务管理局、国家发展和改革委员会联合印发《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》，要求“以2025年碳排放、能源资源消费为基数，到2030年统计范围内公共机构单位建筑面积碳排放下降8.5%，单位建筑面积能耗下降5%，人均用水量下降3%，公共机构碳排放总量2030年前尽早达峰。”

1.2 其次，核算标准已实施

2026年2月27日，国家机关事务管理局《公共机构碳排放核算指南》（JS/T 303—2026，2026年4月1日实施），共机构碳排放核算从此有了全国统一的标尺。

1.3 最后，中央态度已明确

2026年4月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅《更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》明确“深化公共机构节能降碳。推进公共机构建筑围护结构、供热、制冷、照明等设施设备节能降碳改造……持续降低单位建筑面积能耗和碳排放。”2026年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》：“自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务……评价考核实行党政同责、一岗双责。” 

考核办法对省级党委政府实行综合评价考核，逐级分解后县（市、区）同样会被压实责任。

2、公共机构节能降碳，为什么让中央重点关注？

公共机构是能源资源消费的重要领域，公共机构包括全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织，涵盖党政机关、学校、医院、科研院所、文体场馆等。截至 2023 年底，全国公共机构约149.9万家（较2020年158.6万家持续压减），用能人数约4.97亿人，建筑面积约82.73亿平方米，能源消费总量1.64亿吨标准煤，用水总量106.97亿立方米。

数据来源：国管局《公共机构节约能源资源年度公报》

我国近150万家公共机构，普遍存在以下突出问题：

• 建筑本体老旧，围护结构性能差；
• 用能设备能效偏低，更新改造滞后；
• 用能管理粗放，数字化水平低；
• 节能改造财政资金投入不足等。

公共机构能耗总量庞大、强度偏高，与“双碳”目标要求和先进能效水平相比，公共机构节能降碳空间大，改造任务艰巨而紧迫。碳达峰碳中和是全社会的共同任务，公共机构作为国家机关，是节能降碳工作的示范窗口，需要发挥示范带头作用。

3、公共机构节能降碳，为何选了能源费用托管？

3.1 什么是能源费用托管？

能源费用托管是合同能源管理（Energy Performance Contracting，EPC）的一种重要形式，也是我国引入合同能源管理模式后本土化发展出来的方式。

国管局、国家发展改革委、财政部《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》（国管节能〔2022〕287号）“能源费用托管是指用能单位委托能够提供用能状况诊断、改造、运行管理等服务的专业化公司（即节能服务公司，ESCO），对电、气、煤、油、热力、水等能源资源系统实施改造、运行和维护，并依据能源基准确定和支付托管费用，从而实现节约能源资源、降低运行成本等目的的节能服务模式。”

举个简单例子：政府办公楼的亮化系统，一年电费100万元，经政府采购程序确定，托管给一家节能服务公司（ESCO），年托管费90万元，托管期10年。节能服务公司结合政府办公楼所有照明灯具现状，投资100万元，将老旧高能耗灯具换成新型节能灯具、搭建办公大楼亮化管理系统，通过专业运维和智能管控，在确保办公大楼亮化质量的前提下，每年亮化系统电费和管理成本降至70万元（节能30%）左右，ESCO 每年从 90 万元托管费中获利20 万元，覆盖 ESCO 投资回收、运维成本与合理利润，投资回收期5-7年。托管期满后设备资产无偿移交政府，政府以更低能耗持续运转。

实操中的能源费用托管，托管范围包括公办学校、医院、党政机关、文体场馆、市政道路、公园绿化等，托管领域包括亮化系统、供暖/制冷系统、电梯、用水等能耗系统。以河北省为例，一个县级政府每年的能耗支出少则数千万多则上亿元。

3.2 公共机构节能，政策频繁提及能源费用托管

公共机构能源费用托管，从“鼓励”到“推广”再到“全面部署”，政策力度逐级加码。

2022年9月7日，国家机关事务管理局、国家发展改革委、财政部《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》（国管节能〔2022〕287号）；

2024年12月12日，国家机关事务管理局发布《公共机构能源费用托管实施规程》（JS/T301-2024，2025年1月1日实施）；

2026年4月21日，国务院印发《关于推进服务业扩能提质的意见》（国发〔2026〕7号），明确“推广公共机构能源费用托管服务模式，开展公共机构和大型公共建筑节能降碳改造。”

2026年4月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅《更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》明确“推广能源费用托管等合同能源管理模式，持续降低单位建筑面积能耗和碳排放。”

2026年7月29日，国家机关事务管理局、国家发展和改革委员会联合印发《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》，明确“扩大市场机制运用。积极稳妥推广能源费用托管等合同能源管理模式。”

3.3 能源费用托管的四大特点，正好契合公共机构能源管理短板与节能改造痛点

• （1）财政没预算→ESCO全额投资，财政无需投入，每年能耗支出还能降低；
• （2）缺专业运维→ESCO专业公司托管，风险转移，由其提供运营服务和承担运营风险；
• （3）碳考核要数据→智慧平台实时监测，碳减排可量化，通过智慧平台实时监测碳排放数据；
• （4）专业的人做专业的事，专业运维由节能公司负责，公共机构专注主业。

4、公共机构能源费用托管怎么做（县域为例）

4.1 在财政投入有限、公共机构分散的县域，打包托管，是落实“十五五”公共机构节能降碳任务的最优解

据国管局2026年8月披露，“十四五”至今全国公共机构托管项目已超1200个、累计合同金额超560亿元，整县打包成为新趋势（江苏、浙江、山东、河北、湖北等先行探索）。2026年以来，项目体量快速提升，上亿的项目大规模出现，甚至出现10亿+超大体量项目，整域打包托管数百家公共机构。

2026年7月，河北内丘县将10家公共机构共管改造，打包实施能源费用托管模式。河北保定市将部分市直机关单位燃气锅炉替代改造，打包实施能源费用托管模式。

2026年4月，广西宾阳县将全域行政事业单位和团体组织节能改造，打包实施能源费用托管模式。

2026年1月，浙江象山县将全域公共机构节能改造，打包实施能源费用托管模式。

2026年8月，江苏盐城大丰区将全域公共机构节能改造，打包实施能源费用托管模式。

……

公共机构量大面广的特征，在县域最为突出：县域财政紧、单体项目小、专业管理能力弱，传统改造路径走不通，这也是中央把“整县打包托管”写进 2026 年示范文本的原因。

公共机构节能改造打包实施、整体托管，有利于做大规模体量，提高项目合作门槛与对资本的吸引力，破解单体机构规模小财政资金无力改造、节能服务公司不愿投资的现实痛点，同步实现公共机构节能降碳总体任务。

4.2 公共机构能源费用托管打包实施，如何推进？

（1）改造潜力摸底调研

针对全域公办学校、医院、党政机关的供暖/制冷/亮化等耗能设备情况进行摸底调研，初步梳理公共机构能耗构成和设备情况。

这一步工作可引入节能改造企业参与，针对各单位的用能情况提出初步改造思路，为下一步政府研究决策提供专业指导。

（2）政府决策与主体授权

结合第一步调研梳理形成的待改造范围和改造内容清单，主管部门向政府提请采用能源费用托管模式实施上述公共机构节能改造的请示，政府研究同意，授权牵头实施单位，并明确相关部门的配合义务。

（3）能源审计与实施方案

能源审计，公共机构委托第三方能源审计服务机构开展能源审计，以托管项目实施前1至3年为基期，以涉及的空间区域、用能系统为边界，对能耗水平进行诊断分析，出具能源审计报告，确定能源基准。

编写实施方案，明确改造范围、技术路线、投资估算、托管期限、预期节能效益、政府采购、权利义务划分、风险分担、费用支付、资产权属、期满移交等托管全生命周期核心内容。

（4）需求意向与正式采购

根据政府采购制度规定，发布采购需求和招标文件，通过公开招标、竞争性磋商等方式选择节能服务公司。评标过程中综合审核服务商的资质条件、同类项目业绩、技术方案、投资能力、服务团队和报价等因素，确定中标服务商。

（5）能源费用托管协议签署

根据政府采购结果，与中标的节能服务公司签订托管项目合同。参照国管局、市场监管总局发布的合同示范文本，《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》（GF-2026-2621）与《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议（示范文本）》（GF-2026-2622。整域推进项目采用“框架协议+子协议”方式。

（6）改造实施、运营管理、费用支付、期满移交

改造实施：合同生效后，节能服务公司编制改造施工方案，报公共机构确认后组织工程施工、设备安装和系统调试。改造完成后，双方组织竣工验收和系统交付，形成完整的工程档案。

运营管理：节能服务公司负责能源系统的日常运行、维护、管理和优化，包括设备巡检、故障维修、能耗分析、运行调节、人员培训等。

费用支付：公共机构应按照预算管理规定，将托管费用列入单位年度预算，并按照合同约定支付给节能服务公司。“十五五”工作方案明确“落实托管项目采购预算资金安排”。

期满移交：托管期满后，节能服务公司将其投资形成的项目资产以及相关全部文件资料移交给公共机构。

结合实操经验，各环节需要专业机构参与情况如下：

为确保能源费用托管打包顺利、规范实施，咨询机构需全流程参与，强化技术把关。重点把控能源审计的准确性、后期托管费用标准的合理性，如审计漏项、能耗测算偏低会导致项目流标风险；打包实施的牵头单位职责与政府采购、财政预算需统筹实现；实施方案要兼顾两端，既要满足公共机构的合理用能需求，也要保障节能服务公司的合理利润，避免“一边倒”导致项目扯皮不可持续；采购文件要对服务商的综合条件、技术方案、投资能力、运营经验以及投标报价等进行综合考量和设计；合同签署需要明确能源价格顺调机制、碳资产收益归属、期满移交标准与程序等。

“十五五”是公共机构节能从“可做可不做”变成“必做必达”的拐点，县域打包托管是政策、资金、技术三方共振下的最优路径。大岳咨询长期为地方政府提供公共机构节能降碳咨询服务，具备能源费用托管的顶层设计、能源审计、实施方案、采购代理与合同体系设计的全流程服务能力。可助力地方稳妥推进能源费用托管项目，规避实操风险，保障项目规范落地，切实达成公共机构节能降碳目标。