中国企业参与一带一路PPP应充分借鉴境内经验

《中国财政》稿件：

中国企业参与一带一路PPP应充分借鉴境内经验

大岳咨询公司 金永祥 宋雅琴

当前，随着“一带一路”战略进入全面落实阶段，一带一路与PPP模式的融合逐渐成为各方关注的焦点。如何用好PPP模式，助力中国企业参与一带一路沿线国家的基础设施建设和公共服务提供，是中企开展大规模海外PPP投资前必须考虑清楚的战略问题。结合大岳咨询过去二十年为中国境内PPP项目提供咨询的经验，我们认为，应充分借鉴国内PPP制度建设和实践发展的经验和教训，特别是外企在华投资PPP项目和中国企业从施工转型投资的经验和教训，以实现降低中企出海风险、提高企业投资效益、与东道国合作共赢的目标。

一、企业参与PPP的竞争格局变迁

中国的PPP始于上世纪八十年代中期，到目前经历了五个主要的发展阶段。在这一过程中，伴随着PPP在中国经济建设中地位的起伏，外资企业、民营企业、地方国企和央企在PPP投资中的角色也不断在发生变化。各类企业竞争格局的变迁是一面镜子，可以看清一个国家所处不同时期的发展阶段和政策取向的变动对PPP相关企业的重大影响。

上世纪80年代中期至1993年是PPP的探索阶段。当时，中国政府的需求与目前一带一路沿线国家很类似，迫切希望引入外商投资发展经济，进入基础设施领域的投资就是PPP。这一阶段是外资企业和中国政府初步接触的时期，项目主要由外商投资人发起、通过谈判和政府达成一致，没有引入竞争。

从1994年开始，PPP进入试点阶段。政府推出的项目以能源和交通项目为主。为了能够学习国外先进经验，为以后的制度建设奠定基础，政府给予了外资高度的重视——在广西来宾B电厂项目中，国家花费巨资请外国咨询顾问；在北京第十水厂A厂项目，政府只允许外商参与投资。在政策的鼓励下，外企纷纷来华投资，比较著名的有法国的苏伊士环境集团、威立雅集团、法国电力公司，英国的安格利安水务、泰晤士水务，还有一些外资企业投了不少自来水和电力的项目。在这个阶段，不同国家的企业采取了不同的战略。法国和英国均高度重视中国市场。相比之下，法国更重视PPP制度的输出和抢占先机。法国的水务公司和电力公司将本国的咨询公司一并带入了中国，在商务谈判的过程中将本国的特许经营制度和商业文化进行了同步输出。相比之下，英国作为PPP的鼻祖，在很长时间内对中国的PPP制度建设却并未产生实质性影响。在这一时期，外商主导的投资合同非常严谨，在由大岳提供咨询服务的北京第十水厂PPP项目中，外商的投标文件多到需要用卡车来运输。此外，这一时期项目的投标报价水平是较为合理的市场价格，虽然不同国家的企业在中国市场上竞争激烈，但绝不是低价恶性竞争，市场竞争秩序维持的较好。

从2003年开始，中国PPP进入大规模推广阶段。当时我国在大规模发展污水处理，所以这阶段的项目以环保为主。民营资本在市场上摸爬滚打，竞争力大幅提升，并开始与外资展开激烈的竞争。这一阶段PPP项目的市场经济特征非常明显：一是破除了所有权的藩篱，外企、民企、国企同台竞争；二是项目竞标过程公开透明，竞争达到白热化。一些资产转让类的项目中，资产溢价频出的同时、服务价格却不断下降，改革带来的效率提高开始显现。这一阶段，中国本土的民营环保企业迅速成长了起来，这类企业依靠专业的运营能力，在中国的水务环保市场上始终保持了稳定的竞争地位。一些地方国有的施工类企业也开始参与这类PPP项目，但并没有向运营的方向转变。

进入2009年，PPP进入低潮。中国启动四万亿经济刺激计划，充裕的流动性使得地方政府平台公司和施工类央企成为基础设施建设和投融资的主角。尽管没有政策禁止私人资本和外资的进入，但由于国企（特别是央企）在强大的政府资源支持下改变了PPP的规则，项目多由央企的施工企业和地方政府直接对接。PPP的竞争性和透明性下降，导致私人资本和外资实际上无法参与竞争，社会上出现了玻璃门、弹簧门和国进民退等说法。外资企业开始淡出中国的PPP领域，到目前只有法国的两家公司还在我国有业务但基本停止了在PPP领域的发展。

2013年以来，PPP再度强势回归，成为中国经济发展的一种常态模式。以央企为代表的国企借助受传统业务减少的影响，强势进入PPP领域。本轮PPP中，有大量由政府付费的非经营性项目，以交通、环境整治领域的项目为主。这类项目投资体量巨大，却没有经营的空间。央企凭借强大的融资能力以及与地方政府较高的文化匹配能力，占据了这类项目的市场。在经营性和准经营性领域，央企依靠雄厚的资金实力以野蛮人的身份强势进入。在这种情况下，基本见不到外企的参加，民企的空间不断被压缩，一些技术实力雄厚、经营业绩稳定的民营企业开始寻求通过混合所有制改革与国资嫁接，中小民营企业受自身能力限制转型参与PPP一直效果不佳。

二、中国PPP发展相关的经验教训

1.外资在华投资PPP项目的经验和教训

回顾外资在中国参与特许经营和PPP的历程，可以总结出三点经验：

一是重视制度和文化的输出。这一点法国的经验值得借鉴。法国咨询公司早期在来宾B电厂和成都第六水厂项目编制的特许经营合同文本，奠定了中国PPP合同的基础。借助这些合同，法国企业将本国法律中有利于企业海外投资的部分吸收进来。同时又根据中国投资环境的特点，强化了有利于外资的风险条款，极大的优化了本国企业海外投资的市场环境，并持续的影响了中国特许经营的制度发展进程。这也是法国企业在后来日益竞争激烈的中国市场始终能有一席之地的原因之一。

二是靠技术和运营能力而非大规模的资金投入来获得收益。外资进入中国早期，对中国的政治环境、市场环境尚不熟悉，更强调依靠专业技术和管理技术来获取回报，而不是靠大规模的资金投入。例如，法国威立雅在中国早期投资的项目，并不是全部由威立雅负责投资，在深圳水务项目中首创参与了投资，青岛污水处理厂项目中光大参与了投资，兰州自来水项目中平安保险参与了投资，威立雅获得了运营合同。通过这种方式，威立雅利用杠杆资金获得了长期的运营权，依靠自身的技术和运营能力获得了市场的认可和理想的回报。

三是本土化的外资企业更成功。目前，苏伊士是在华为数不多的仍然运营良好的外资水务企业。苏伊士的成功很大程度上归功于其本土化的策略。苏伊士早期进入中国的时候就采用了合资策略，2005年与香港新世界集团合资成立了中法水务投资有限公司，作为苏伊士环境在华水务业务的开发和经营平台。与当地政府或当地政府旗下的企业进行合资、合作，是苏伊士环境在中国长期采用的发展策略，也是其中国业务不断拓展的秘诀之一。2006年中法水务与重庆水务组建合资公司，2008年苏伊士入股重庆水务，在二级市场上取得了丰厚的回报。相比之下，在中国市场上一直以外资身份单打独斗的企业，目前已经在市场上难觅踪影。

2.中国企业从施工转型投资的经验和教训

回顾中国企业从施工转型投资的过程，我们有如下几点发现：

一是要避免过度竞争。央企在中国PPP市场演进过程中是一个比较特殊的角色，在相对软预算的约束下，央企的转型往往意味着市场的惨烈厮杀。在传统的房建领域业务出现断崖式下降的形势下，央企被迫迅速转到基建领域，依靠强大的融资优势，央企不惜以极低的价格获得合同。在央企的影响下，整个基础设施建设市场的回报率被大幅压低，一些技术型企业的市场空间被迅速挤压。中企出海的主体仍然是央企，如果央企背负政治压力或业绩压力，将施工领域的竞争延伸到投资领域的竞争，那么国内的过度竞争很快就会转变为海外的过度竞争，而投资领域的过度竞争不仅仅意味着施工利润的降低，还意味着巨额投资难以获得与风险对等的回报。在当前我国汇率压力增大的背景下，海外投资回报的降低将进一步危及国内金融市场的安全。

二是要做好风险防控。施工企业在传统的EPC模式下通过获取施工利润实现快进快出，一旦转为PPP模式就要靠大规模投资的长期回报来获取利润，在项目经营空间扩大的同时，项目的风险也会成倍累积。在国内，央企在与地方政府的谈判和博弈中有一定的底气，能够接受地方政府提出的不完全对等合同，对于价格调整的不确定性、地方政府换届等风险，央企均有相当的议价能力和风险承受能力。然而，一旦出海，央企在东道国的身份就是纯粹的“外资企业”，其在国内的天然优势将荡然无存。如果还以国内的惯性思维进行海外项目的商务谈判，将面临重大的风险。因此，施工企业在海外向PPP模式转变必须重新评估长期投资的风险。

三、对中企进行海外PPP投资的建议

从国家的层面，我们建议协助中企海外投资应重视两件事情：

一是中国政府要重视推动东道国的PPP制度和能力的建设，通过制度性文化的输出配合企业海外投资。国家应充分调动相关政府部门、行业协会、咨询公司，通过技术援助、交流培训、示范项目的开展，提升东道国对一带一路政策内涵及PPP机制的理解以及其国内PPP法律制度环境的完善，进而提升东道国政府的项目组织能力和履约守约能力。这是一项艰巨的任务，我们输出的是过去二三十年积累的成果不是照搬西方模式，因此一定要派出中国最具经验而不是最具政府背景的咨询公司。

二是中国政府应从国家层面协调好出海企业，避免过度竞争。一带一路沿线共64个国家，而我国具备出海条件的大型企业最多也不会超过这个数目。建议在国家层面确定好各央企的重点投资国家清单和投资领域，让央企在特定国家和专业领域进行精耕细作和相互配合。一方面把一个国家、一个市场做熟做透，另一方面保证投资能够获得合理回报，同时也降低过度竞争带来的交易成本。这一工作只能由政府出面安排，企业之间很难协调。对于现有机制无效的情况，可以通过政府购买服务的方式委托国内PPP行业著名的咨询机构提供方案参加解决。

从企业层面，我们建议相关企业应该重视四个方面的工作：

一是中企参与一带一路PPP要做好本土化的工作。PPP涉及的领域均为关系国计民生的重大基础设施项目，PPP合同涉及的公共产品价格、服务质量以及相关行业的产业布局均是影响东道国重大国家利益的事宜，选举制下的执政者在本国选民的政治诉求和海外投资者的商业利益二者之间发生冲突的时候，很容易放弃商业约定。中国企业应考虑积极与当地政府性企业合作，通过本土化将利益和风险与当地政府捆绑，这将有助于实现中国企业在海外长期投资利益的保障。

二是根据海外投资的不同阶段选择好PPP的模式。我们建议，在进入东道国的前期，企业应重视工程总承包加运营（EPC+O），或者设计-建设-运营模式（DBO），即强调建设加运营而非投融资，从而有效的进行风险控制。随着一带一路沿线国家PPP制度建设成形，央企与东道国政府的合作逐步成熟，可以逐渐加大EPC+PPP的模式。对于含有非经营性基础设施的项目，可以通过我国开发性银行提供的主权贷款撬动当地政府的银行贷款以及其他国际金融机构的资金，以EPC的方式将项目施工承包给中国施工单位。对于一些小的经营性项目，可以由企业自行投资，依靠项目的经营树立中国企业在技术、专业、运营方面的声誉，真正把我们的企业扎根到一带一路沿海国家。在此基础上，可以进一步扩展到大型基础设施的BOT、BOOT等投融资、建设、运营一体化的项目，循序渐进的实现一带一路PPP的发展目标。

三是中企参与一带一路PPP要转变心态，做好风险防控。走出国门之后，央企、国企不再与东道国政府是“一家人”，其身份完全转变为纯粹的“外资企业”。在国内可控制、可转移的政治和商务风险在国外可能变成影响项目成败乃至企业生死的重大风险。相关企业一定要重视项目的前期论证、合同订立过程的风险控制，同时要强化合同履行过程中的风险管控。

四是中企参与一带一路PPP要做好相关的专业能力建设。中企出海做一带一路PPP需要谨慎，但谨慎并不意味着裹足不前。配合国家层面的制度性文化输出，企业层面也要充分借鉴国内的专业能力。建议借鉴国际惯例，引入国内PPP咨询领域优秀咨询公司的经验，聘请中国的咨询公司共同出海，少走弯路。中国咨询公司的作用不是完全替代国际咨询公司，而是补国际咨询公司的不足，重点在推动中国模式的输出和中国经验借鉴方面发挥作用。通过国内咨询机构与当地咨询机构的合作，实现对东道国制度的影响和修正，充分保障我国企业的合法利益。

综上，中国企业参与一带一路PPP项目应该充分借鉴外企在华投资PPP项目的经验和教训和中国企业从施工转型投资的经验和教训，通过国家层面和企业层面的双重努力，审慎、稳健的推动一带一路PPP模式，真正实现中国与一带一路沿线国家的政治互信、经济融合和文化包容，实现合作共赢的战略目标。