从“内优”到“外拓”：国有企业存量资产盘活的双重路径与操作实务

刘宗晟

近年来，存量资产盘活从单一的资产处置事项，逐步上升为扩大有效投资、防范债务风险、提升国有资本配置效率的重要抓手。对于地方政府而言，盘活存量资产不是简单“卖资产、换现金”，而是通过资源资产化、资产资本化、资本证券化，形成“盘活存量-回收资金-新增投资-改善经营”的循环。对于国有企业而言，这一轮政策机遇既意味着自身低效资产、闲置资源和非主业资产需要加快梳理，也意味着国企可以作为市场化、专业化平台，参与政府和社会层面的存量资产整合、改造、运营和退出。

一、政策分析：从“鼓励盘活”转向“体系化盘活”

2022年国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），明确提出聚焦交通、水利、能源、生态环保、产业园区、仓储物流、保障性租赁住房等重点领域，通过基础设施REITs、规范有序推进PPP、产权交易、兼并重组、挖掘闲置低效资产价值等方式，形成存量资产和新增投资的良性循环。该文件的一个重要信号，是专门提出发挥国有资本投资、运营公司功能作用，支持其通过进场交易、协议转让、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置资产和非主业资产。

此后，政策工具进一步细化。基础设施公募REITs从试点走向常态化发行，申报流程持续优化，资产范围从传统高速公路、产业园区、仓储物流，拓展到清洁能源、保障性租赁住房、消费基础设施等领域。2023年PPP新机制强调聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，强化运营绩效和风险分担。2024年修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进一步规范特许经营项目选择、竞争性程序、价格调整、绩效评价和移交安排。这意味着，存量资产盘活正在从“融资导向”转向“运营导向”，从“项目包装”转向“现金流培育”。

国企改革政策也与存量资产盘活形成呼应。国发〔2018〕23号明确，国有资本投资公司主要服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力，国有资本运营公司主要提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值。二十届三中全会提出深化国有资本投资、运营公司改革。由此看，国有企业参与存量资产盘活至少存在两个不同的方向：一是“内优”，即盘活自身低效、闲置和非主业资产，通过确权、整合、改造、运营和证券化，实现资产价值显化、现金流改善、化债增收和资产保值增值；二是“外拓”，即国企作为市场化主体参与其他存量资产的盘活，通过特许经营、片区运营、产业导入、基金投资和资本运作拓展业务边界，实现业务转型、对外投资收益获取和国有资本放大。二者都服务于国有资本保值增值，但出发点、操作逻辑和风险边界并不相同。本文后续即按照“内优”和“外拓”两条主线展开分析。

二、国有企业自身资产盘活：“内优”的基础条件与路径选择

国企自身资产盘活的核心目标，是把账面上、空间上、资源上沉淀的资产转化为可经营、可计量、可融资的现金流，进而服务化债、增收、提质增效和国有资产保值增值。实践中，不少国企资产低效的原因并不只是招商不力，还包括权属不清、手续不全、账实不符、历史包袱重、经营数据缺失、资产与主业不匹配等。因此，自身资产盘活应先夯实两项基础条件，再在此基础上选择具体盘活方式。

（一）两项基础条件：

1.确权补证。第一，确权补证和规范入账是资产盘活的前置条件。对“两证不全”的土地、房屋、厂房、办公楼等资产，应先梳理取得方式、用地性质、规划条件、建设手续和权利限制，依法补办手续、完成评估入账，再判断后续是自营、出租、改造还是证券化。湖南省国资集团完成省属企业原划拨土地作价出资并取得不动产权证的实践，说明历史形成的划拨土地并非只能沉淀在账面，通过合规作价出资，可以把“沉睡资源”转化为可经营、可融资、可整合的资产。

2.资源资产化。国有企业掌握的资源不只是不动产，还包括停车资源、广告位、数据资源、充电设施、管网空间、文旅资源、品牌和知识产权等。此类资源应通过清查确权、价格评估、统一授权、集中运营，转化为可计量、可收费、可监管的经营性资产。

（二）三条路径选择

1.路径一：提升改造并自主或专业化运营。对区位较好但业态老化的商业物业、老旧厂房、楼宇、文体场馆，盘活重点不是简单处置，而是重做经营模型。可通过“改造提升+专业运营+收益分成”方式，引入酒店、公寓、文旅、科创服务、总部办公、社区商业等新业态。汉阳投发集团盘活“祁万顺酒楼”的案例具有代表性：项目面临租户解约、员工安置、社保欠拖、股权混乱、债务重负、税费长欠、转型选择等难题，汉阳投发集团介入后，在处理历史包袱的同时启动招商，基于项目重新定位和区域商业格局，导入创新型、成长型企业，最终将其打造为5G时代的潮奢社交目的地。该案例说明，资产盘活的关键不是简单出租，而是在理顺权属和历史关系后，通过业态重塑恢复持续经营收入。

2.路径二：运用金融工具盘活成熟现金流。成熟、权属清晰、现金流稳定的高速公路、产业园区、仓储物流、保障性租赁住房等资产，可优先培育公募REITs，实现权益型融资和长期资金退出；运营时间不足、现金流仍需改善的资产，可先引入Pre-REITs或机构资金进行孵化；商业写字楼、购物中心、酒店等自持物业，可根据是否保留所有权选择CMBS或类REITs；应收账款、租赁收益、收费权等多元资产，可通过ABS提高资金周转效率。金融工具不能替代经营，正确顺序应是先确权、再运营、后融资。

3.路径三：引入、收购或培育专业运营主体。部分资产低效的原因并非资产本身无价值，而是原主体缺少专业化运营能力。国企可通过收购、控股、参股或市场化引入专业运营主体，快速补齐运营能力，例如收购物业管理、园区运营、酒店管理、文旅运营、停车运营等专业公司，或与其设立合资平台。该路径的重点不是一次性变现，而是把专业团队、运营系统、客户资源和品牌能力嵌入资产经营过程，提升出租率、坪效、收费率和资产估值，为后续证券化或资产组合化退出创造条件。

三、国有企业参与存量资产盘活：“外拓”的市场化参与路径

国有企业参与外部存量资产盘活，属于“外拓”逻辑，核心目标不再只是盘活自身资产，而是围绕业务转型、对外投资、市场化运营和国有资本放大，作为市场主体参与其他资产或项目的盘活。从操作层级看，可先区分两类：一类是区域内的整合，即依托国有资本运营平台整合本区域、本系统分散资源，集中运营、形成规模效益；另一类是区域外的拓展，即国企作为社会资本或联合社会资本，参与特许经营、片区运营、产业导入和资本运作等市场化盘活项目。路径如下：

（一）区域内的整合路径：

依托国有资本运营平台集中运营分散资源。地方国企可在依法合规、权属清晰、程序完备的前提下，通过资产划转、作价出资、资产转让、经营权依法配置或委托运营等方式，整合低效房产、公共服务设施、经营性资源等分散资产，由专业平台统一清查、评估、改造和运营。但操作上应特别注意合规边界，避免简单使用“政府注入土地、资产”等容易引发合规瑕疵的做法，更不能以公益性资产、储备土地或权属不清资产违规充实国企资金。对于短期不具备完整开发条件的土地或片区，可探索“短期租赁+过渡性开发+非永久性建筑”的1.5级开发模式，为远期规划调整和综合开发争取时间，同时通过市集、文创、运动休闲、临时商业等业态提升土地当期价值。

（二）区域外的拓展路径：

1.作为特许经营项目市场主体参与盘活。污水处理、垃圾处理、供水、供热、停车场、充电基础设施、管廊、文体场馆、保障性租赁住房等领域的资产，既有公共属性，也具备长期经营现金流，适合通过TOT、ROT等方式盘活。存量项目可通过TOT引入运营资金并改善效率，老旧设施可通过ROT完成改扩建和运营升级。国企参与此类项目，应重点把握边界条件：使用者付费是否充分，价格调整机制是否明确，政府补贴是否依法合规，绩效考核是否可量化，期满移交责任是否清晰。

2.通过产业导入和片区运营参与盘活。很多产业园区、老旧厂房、城市更新项目的低效，本质是产业定位不清和招商运营能力不足。国企可通过“载体改造+产业招商+基金投资+公共服务”组合拳，作为片区运营主体提升资产收益和区域价值。产业园区盘活不应只看租金，还要看企业成长、税收贡献、就业带动和资本收益。国有资本投资公司可设立产业基金，引导人工智能、物联网、现代金融、总部经济等项目入驻；国有资本运营公司可负责资产归集、租赁管理、收益监控和退出安排，两类公司协同形成“投资-运营-退出-再投资”的闭环。

3.作为资本运作主体参与市场化盘活项目。国企可以自身作为社会资本直接参与，也可以联合社会资本共同参与，通过股权投资、资产收购、基金合作、公募REITs、S基金、ABS等工具，进入具备稳定现金流或价值提升空间的存量资产项目。中国国新等国有资本运营平台通过基金投资、公募REITs等方式参与存量资产盘活，体现了运营公司“资本运作+价值管理”的功能。地方国企也可借鉴这一逻辑，先建立外部项目库和资产池，按成熟度分为“可处置、可改造、可运营、可证券化”四类，再分别匹配产权交易、专业运营、Pre-REITs和公募REITs，形成市场化参与、资本退出和再投资的循环。

四、总结与建议

国有企业参与存量资产盘活，不能简单理解为“把资产卖掉”或“替政府融资”。对自身资产而言，重点是通过内优实现价值显化、现金流改善、化债增收和保值增值；对外部项目而言，重点是通过外拓实现业务转型、市场化投资和国有资本放大。真正有价值的盘活，应当同时满足四个条件：权属清晰、经营改善、风险可控、资金闭环。权属清晰是底线，经营改善是核心，风险可控是前提，资金闭环是结果。

对政府和监管部门，建议建立跨部门统筹机制，统一解决确权、规划、用地、价格、税费、审批和考核问题。特别是对历史遗留资产，应形成容错纠错和分类处置规则，避免国企“不敢盘、不愿盘”。同时，应把盘活成效从一次性收入考核，转向资产收益率、现金流改善、负债率优化、再投资效果等综合评价。

对国有企业，建议先做资产体检，再做项目策划。第一步建立全口径资产台账，做到一档一码、动态更新；第二步区分基础条件和路径选择，先完成确权补证、资源资产化、现金流测算和合规论证，再判断是采用提升改造、金融工具、引入或收购运营主体等自身盘活方式，还是通过特许经营、片区运营、产业导入、资本运作等方式参与外部项目；第三步形成“一资一策”或“一项目一策”方案，明确确权、改造、招商、融资、退出的路径；第四步建立专业运营团队和数字化资产管理系统，实时监测出租率、租金水平、运营成本、安全隐患和收益贡献。

对咨询机构和合作方，未来服务重点不只是编制方案，而是帮助国企完成“资产识别-价值判断-交易结构-运营提升-资本退出”的全流程设计。存量资产盘活是一项复合型工程，既需要政策理解，也需要财务测算、法律合规、产业招商、资本市场运作和运营管理能力。尤其在涉及资产划转、作价出资、资产转让、经营权配置、特许经营和政府补贴等环节时，应前置开展合规审查和交易结构论证。谁能把低效资产变成稳定现金流，把单个项目变成资产组合，把一次性处置变成循环投资机制，谁就能在新一轮国资国企改革和地方投融资转型中占据主动。