浅谈城市更新中改扩建盘活项目的谋划与推进要点

高涵

2026年5月15日国务院常务会议审议通过《城市更新“十五五”规划》，5月22日国务院正式印发该文件，这是我国城市更新领域首部国家级专项规划，划定了未来五年城市更新的推进安排。6月8日，国新办政策例行吹风会披露了资金安排，当年中央预算内投资安排970亿元城市更新专项，可惠及约800万户居民，另外安排1600亿元超长期特别国债支持城市地下管网建设改造，额度较上年增加250亿元。

在政策框架和资金渠道基本落地后，存量资产持有方的核心问题转变为项目谋划、资金配置和推进方式，在城市更新背景下推进改扩建盘活项目是本轮政策中操作弹性较大的发展方向，城市更新回答“改哪里、改成什么”，是任务边界；改扩建盘活回答“用什么载体、靠什么现金流推进”，是实施方式。

本文将从项目实操层面论述在“十五五”城市更新任务范围内，适合改扩建盘活的细分场景，再结合政策工具梳理谋划路径、现实问题和建议。

一、政策脉络：五年四份文件，一条主线

改扩建盘活并非新概念，它在政策体系中的位置是逐步清晰的。首先是2022年的制度奠基，国办发〔2022〕19号文件将探索促进盘活存量和改扩建有机结合列为七种盘活方式之一，明确了其“身份”，但未给出操作细则。

2025年进入体系构建阶段。5月，中办国办印发相关意见，建立完善了城市更新实施体系，推动城市更新从零散单点项目转向片区统筹的系统性工程；7月，中央城市工作会议再次召开，明确城市发展转向存量提质增效阶段，为后续政策定下基调。

2025年底，自然资源部和住建部出台通知，从六个方面给出支持工具。其中，过渡期政策明确，符合条件的存量项目可在一定年期内不改变用地主体和规划条件，过渡期原则上不超过5年，期满可通过租赁或协议出让办理土地有偿使用手续。

2026年的《城市更新“十五五”规划》进一步划定场景，将推进老旧街区、厂区改造提升列入重点任务，同时提出更大力度支持盘活存量土地、规范开展城市更新示范项目创建。

整体来看，19号文明确身份，行动意见搭建体系，226号文给出工具，“十五五”规划拓展场景。四者连起来看，城市更新负责确定更新任务，改扩建盘活负责把存量资产改造成可运营项目。

二、项目谋划：哪些城市更新场景适合改扩建盘活

从实操经验来看，值得投入谋划的资产通常同时满足四个条件：产权可控、区位有价、功能可转、投资能平。对应到城市更新细分方向，老旧厂区、低效商办和闲置公共设施三类资产，更适合优先筛查。

第一类是老旧厂区，最适配产业升级和老旧厂区改造方向，典型做法是“工改研”“工改文创”，可利用过渡期政策将厂房改造为研发设计、科技孵化、文化创意等空间。北京金隅智造工场就是典型样本，厂房保留主体结构改造成总建面约9.1万平的智能制造特色产业园，后以该项目为底层资产的华夏金隅智造工场REITs上市，是国内首单城市更新产业园公募REITs，公众投资者认购倍数超288倍，从厂房改造到REITs退出的完整闭环已经跑通。

第二类是低效商办，适合承接功能转换、保租房筹集和社区服务补短板等任务。不少城市写字楼空置率很高，将闲置商办改建为保障性租赁住房是可行路径，北京丰台将闲置办公楼改建为保障性租赁住房，还形成了“3+1”审查模式可供参考。2026年3月深圳出台《深圳市既有非居住建筑物功能转换实施办法》，允许闲置商办、厂房临时转换为多种用途，符合清单的项目可享受政策优惠，这是相关政策落地的最新样本。

第三类是公用设施。对于停用学校、老旧办公楼这类闲置公共设施，可探索“公用+经营”的混合利用模式，保留养老、托育、社区卫生等公共属性，同时植入社区食堂、便民商业、培训活动等经营内容，避免单纯依靠财政投入。

谋划改造项目时，要对接城市规划的不同方向：产业升级类对接城市新动能培育，消费升级类对接老旧街区改造，民生补短板类对接完整社区建设，绿色低碳类对接城市绿色低碳转型；反过来，地下管网、道路、防洪排涝等纯工程类更新，更适合财政投资和专项债逻辑，不宜硬包装成经营性盘活项目。

三、推进路径：五个环节的操作要点

在“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系下，一个改扩建项目从想法到落地，大致要过五关。

第一关，资产摸底与入库申报。《城市更新“十五五”规划》要求全面开展城市体检，建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整。业主方应主动把资产信息纳入属地体检和城市更新项目库——进不了库，后续资金基本无从谈起。入库操作已有成熟样本：北京2024年出台《城市更新项目库管理办法（试行）》，项目按成熟度分为储备库和实施库管理，实施主体提交项目情况介绍、入库申请表、不动产权证明或合法建造证明（实施主体为被授权主体的还需提交授权文件），区住建委自收到申请之日起30个工作日内制发入库通知书。郑州的做法是先编制城市更新策划方案，内容涵盖现状调查、更新目标、业态定位、空间规划、投融资模式、财务指标分析、建设时序、风险评估，经区政府按程序申报入库。这一步容易踩的坑是只摸清“有什么”，不评估“能不能改”。

第二关是功能定位与片区策划相融合。功能定位不能只按单个项目核算，需要放到片区策划中开展。实操中要主动对接片区主导产业方向：如果改造空间能服务重点发展的新兴产业，入库和争取资金都会更顺畅。同时功能定位需要符合技术合规要求：南京明确，改为养老、教育等用途的项目，无需办理规划许可即可申请消防审查；上海允许确实无法满足现行标准的项目开展特殊消防专项论证。综上，功能定位首先是合规问题，而非招商问题，一旦定位出错，消防和规划环节会反复返工。

第三关是规划衔接与过渡期政策运用。226号文有三项可直接使用的政策，一是过渡期政策，利用存量土地房产发展国家支持产业，原则上5年内不改变用地主体和规划条件，可获得低成本试验期，期满可通过租赁或协议出让办理有偿使用手续；二是临时利用政策，空闲建设用地和存量建构筑物可不增加容积率和高度，制定临时利用规则，用途符合正面清单的，无需办理规划许可；三是组合供应政策，可在特定空间对多门类资源资产组合供应、整体运营，适配片区统筹类项目。

第四关为投融资结构设计，城市更新融资多采用“拼盘”模式，没有单一渠道可以覆盖所有需求。中央预算内投资优先支持民生保障、公共安全类工程，同时统筹支持发展类改造工程；专项债规模大、期限长，城市更新已被列入专项债可做项目资本金的行业清单，近年来发行规模较大；银行方面，相关机构的城市更新专项贷款可匹配项目长周期需求；社会资本可借鉴相关经验，通过基金归集各类资本参与片区统筹；退出端已经打开公募REITs通道，已有实践证明“改造—运营—证券化”的闭环可行。“拼盘”融资的关键是将不同性质资金精准配置到对应现金流板块，公益性内容使用财政性资金，经营性内容使用市场化资金，分别核算。

第五关为编制实施方案。实施方案是落实前四关成果的文件，也是项目的总施工图，要完整列明建设内容、投资估算等八项内容。这份文件有多重作用：对内是投资决策依据，对外是入库评审和审批材料，对金融机构是融资底稿，项目运营后还是考核基准。实操中常见通病为重建设、轻运营，投资和工程部分写得详细，运营安排和收益测算却十分简略，这会成为评审和融资环节的硬伤。另外还有一点容易被忽视：实施方案的测算口径必须和第四关的融资结构严格对应，各类资金、现金流与债务的对应关系都要在方案中明确，否则之前规划的资金拼盘落地时就会散架。

四、需注意的问题

框架就位不代表实操顺利，在项目推进中仍需注意以下问题：

一是任务和资产对应不紧。不少项目从现有资产出发包装，和属地城市更新任务对应不紧，入库后也难获得资金支持。二是入库评审和片区策划存在时滞，各地准入尺度不一，改扩建项目体量小、效果不突出，需要更充分的必要性论证；部分地方策划周期长，业主面临“等策划错过窗口、先推进有合规风险”的两难。三是资金平衡脆弱，改扩建涉及结构加固、消防改造、机电更新等工作，成本往往偏高，而收益受租金和出租率限制，公益性强、收益有限的项目更要提前明确补差来源。四是期满后存在不确定性，各地续期条件和地价计收标准不统一，中长期财务模型需要做敏感性测算。

五、“十五五”期间项目谋划的四点建议

第一，赶早不赶晚。“十五五”开局之年，各级城市更新项目库正在建立填充，正是谋划申报的黄金期。第二，从单点转向统筹。孤立项目竞争力有限，谋划初期就要和属地政府沟通，将项目嵌入片区策划，以“片区统筹、项目打包”争取资源。第三，用足政策组合。要将各类相关政策工具在前期进行一体化设计，不要边干边补手续。第四，运营前置。改扩建要以可持续运营为终点，实施方案阶段就要引入运营团队，把业态规划、收入测算、退出路径纳入财务模型，项目发展靠运营账而非建设账。

当前城市更新政策供给已经充分，剩下的核心问题是把任务和资产匹配上：先明确属于哪类城市更新场景，再判断是否适合盘活，最后匹配政策工具和资金。这个顺序理顺了，在政策窗口期内才更可能有可落地、可运营的项目。