38号文重塑城市更新逻辑：基于南京市的实证分析

曹福全 朱海航

2026年3月，自然资源部与国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。该文件聚焦“十五五”规划重点建设项目的要素保障，明确提出统筹存量增量促进内涵式发展，并要求健全增存挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。文件还规定新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。对于这方面的内容，目前网上的论调或许过于悲观，我们更认同自然资源部3月16日新闻发布会上对此的回应——新政策不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源的精供优供。

鉴于以上，我们认为38号文不仅明确了土地要素配置的底层规则，更在客观上将城市更新从局部改善工程提升为获取城市发展增量空间的必要前置程序。为此，我们以南京为例，论述进入存量空间发展阶段的特大城市所面临的新的城市更新逻辑和发展策略。

一、南京存量资产基数与前期更新模式验证

分析38号文的政策对于南京的效应，需建立在南京既有空间资源约束的客观基准之上。根据已获国务院批复的《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》，南京市城镇开发边界面积被严格锁定在1492.53平方千米以内。外延式空间扩张路径已面临实质性封闭。

面对超3000公顷的存量住宅用地及大量低效产业空间，南京在前端政策架构与中端项目操盘上进行了模式验证，形成了一批具备财务平衡与可复制性的典型案例，这为应对38号文的刚性约束提供了实操经验。

第一，居住类资产的原地拆除重建与成本共担机制。以石榴新村项目为例，该项目突破了传统政府全额兜底的棚改模式，采用原地重建与回迁安置方案。在资金测算与筹措环节，通过政策引导，片区居民按比例出资约6000万元，覆盖了项目总建安成本的40%。这种多元主体共担机制有效缓解了地方财政的直接投入压力。

第二，历史地段的产权结构优化与微更新运营。小西湖项目针对历史街区产权碎片化特征，实施了基于尺度重构的渐进式更新（见图1）。项目在资金端确立了产权人出资、政府补助与社会资本引入的复合模型。通过政府平台与部分产权人签订长租协议，进行统一招商与业态升级，在10年周期内实现政府平台、产权人与商户的微利共赢，为私有产权密集区的活化提供了财务闭环参考。

图1：经过改造的小西湖历史风貌区，不仅保留了老建筑，还保留了一半的原住民

第三，低效公共设施的产业转换与能级提升。原汉中门长途汽车客运站闲置停运十余年，在金智里数智健康创新园的改造中，产权方联合属地政府重新标定资产用途，导入医保反欺诈平台及专业眼科医疗等生命健康产业。此类生产类更新项目通过建筑空间织补与高附加值产业导入，实现了存量用地的经济产出跃升。

二、38号文引发的土地配置与更新逻辑重构

38号文的核心在于资源统筹权限的重构与增量配置标准的收紧，这将从以下三个维度重塑南京的城市更新逻辑。

一是建设用地指标获取逻辑的扭转。政策明确实施建设用地规模规划期总量管控，指标分配由国家年度下达转向省级政府按规划统筹使用。省级统筹意味着南京必须在省域竞争中证明其土地集约利用效率。地方职能部门与平台公司获取新增建设用地指标（用于重大产业导入或基础设施建设），将高度依赖其盘活存量土地的实绩。增存挂钩机制从制度上排除了搁置存量、单纯索要增量指标的粗放发展模式。

二是房地产供地结构的实质性转变。38号文指出，新增建设用地优先保障重大基础设施、新业态等产业和民生事业所需。这预示着普通商品住宅的新增供地指标将受到严格限制，房地产开发活动将不可避免地向存量用地再开发转移。这一政策导向与南京市近期的土地供应趋势高度拟合。根据2025年市场数据，南京低密宅地（容积率≤1.8）供应占比已高达84%，全年成交宅地综合容积率降至1.62。中心城区提质、外围区域控量已成为客观市场规律（见图2），房企深度介入城市更新项目将成为获取优质核心土储的主要途径。

图2:2025年南京各区域涉宅用地成交量价（图引自房见公众号）

三是规划许可与审批流程的提效。38号文支持探索建立健全的国土空间规划许可制度，依托国土空间规划“一张图”协同选址与动态维护。这为城市更新项目中常见的用地性质混合、容积率转移与规划指标动态调整提供了更为灵活的政策依据，有助于缩短更新项目的行政审批周期，降低制度性交易成本。

三、基于空间异质性的分区更新策略分化

在严控总量与盘活存量的双重约束下，南京各板块的资源禀赋与功能定位差异，决定了其应对38号文的更新策略必然走向分化。2026年3月18日江苏省委省政府发布的《推进江苏城市高质量发展行动方案》也明确了城市更新从单一改造转向综合发展的核心理念转变，顺应创新创业布局回归城市核心区的趋势。

核心主城区（秦淮、玄武、鼓楼等）：由于新增空间基本枯竭，该区域的更新策略需聚焦于资产的活化利用与坪效提升。具体措施应围绕老旧楼宇的绿色改造、传统商圈的动线与业态重组，以及历史文化街区的消费场景植入展开。操作路径上应坚持低成本、可迭代的微更新，避免大拆大建带来的资金沉淀风险。

江南江北双主城与重点功能区（建邺、江北新区核心区等）：该区域仍具备一定增量空间，策略核心在于新旧融合与增存联动。例如在江北新区新主城建设过程中，需将重大科研平台与总部经济的落位，与周边低效工业用地的收储及再开发紧密捆绑，确保新增建设指标的使用能够带动周边存量区域的产业升级与面貌改善。

副城与新城区域（江宁、浦口、六合等）：在严守城镇开发边界的前提下，需着重处理结构优化问题。更新重点应放在镇村低效建设用地与闲置工业用地的减量腾退与整合上，通过全域土地综合整治等手段，将腾挪出的用地指标用于保障先进制造业项目，防范低效空间的无序蔓延。

四、常态化实施阶段的投融资与机制构建

面对38号文带来的宏观要素保障规则转变，南京的城市更新亟需从试点探索迈向常态化运作。结合2026年《政府工作报告》中关于扩大有效投资与防范化解地方债务风险的最新导向，单纯依赖地方财政及平台公司表内融资已无法满足长周期的更新需求，必须分类、精准地运用各类资金工具，构建“财政引导、政策性托底、市场化运作”的资金矩阵：

第一，统筹中央预算内投资与超长期特别国债，夯实民生与安全底座。中央预算内投资严格限定于纯公益性、无直接经济效益的领域，南京应将其精准投向老旧小区基础配套改造、普惠托育等公共服务短板。同时，2026年国家连续发行超长期特别国债支持“两重”建设，南京需将城市更新中涉及的“大市政”项目（如跨区域地下管网更新、城市防洪排涝安全能力建设）纳入申报库，利用国债资金不增加地方隐性债务的特性，解决底层基建的资金瓶颈。

第二，精准谋划地方政府专项债券，严守“现金流自求平衡”红线。专项债仍是目前地方平台公司参与更新的主力工具。在2026年强监管语境下，专项债项目必须具备稳定的经营性收益。针对产业园区升级、保障性租赁住房建设、拥有稳定租金收益的地下空间开发等项目，需委托专业机构科学编制实施方案与项目收益与融资自求平衡方案。项目策划不仅要确保建设期的合规，更要确保运营期内资产产生的预期收益能够完全覆盖债券本息，防范期限错配风险。

第三，深化政策性银行贷款及新型政策金融工具应用，拉长资金久期。针对城中村改造、平急两用公共基础设施等资金需求量巨大、回报周期长的项目，应积极对接国开行、农发行等政策性银行。一方面，争取抵押补充贷款支持下的政策性银行的专项借款及中长期低息贷款；另一方面，充分利用新型政策性开发性金融工具补充重大更新项目的资本金缺口。2026年两会政府工作报告已明确今年将发行新型政策性金融工具8000亿元，较2025年扩容60%，增量3000亿元。这一显著加力信号表明，政策层面对新型政策性金融工具在稳投资、促创新方面作用的认可，预计其将撬动约10万亿元的项目投入与社会资本投资，有效缓解重大城市更新项目资金不足的核心瓶颈。

图3:新型政策性金融工具相比传统政策性资金下达思路的变化

第四，拓宽资产证券化（REITs）与产业基金通道，引入长期耐心资本。应加快设立市区两级城市更新引导基金，发挥国资撬动作用。更重要的是，在资产培育成熟后，积极探索基础设施不动产投资信托基金（REITs）在成熟科技产业园、保租房以及消费类基础设施中的常态化发行，真正打通“投、融、建、管、退”的全生命周期资本闭环。

五、结语

38号文的发布标志着自然资源要素保障体系的进一步完善。对于南京这类进入存量空间发展阶段的特大城市而言，必须顺应这一政策周期，将城市更新作为区域空间治理与经济内涵式增长的核心抓手，通过投融资机制创新与资产精细化运营，实现特大城市发展动能的实质性转换。同时，由于城市外围再批新地建商业难度增加，可以预见城市核心区、老城区的既有商业项目、老旧厂房、低效楼宇的稀缺性与商业潜力也将剧增，对于手中握有大量老旧厂房、低效商业用地的地方城投平台和国资企业来说，或许正是盘活历史资产、借助城市更新向“城市综合运营商”转型的绝佳契机。