徐大文 传李京

前言

随着交通强国战略深度落地，对于资金需求大、建设周期长、涉及主体多、政策依赖强的综合交通枢纽项目，其开发建设的资金筹措与模式创新显得尤为重要，而构建科学的多元化投融资体系则是破局关键。

大岳咨询深耕交通基础设施投融资领域多年，为高速公路、综合客运枢纽、公铁水联运、机场、城市轨道交通等重大交通项目提供了投融资咨询服务，深谙综合交通项目的开发逻辑与资金运作规律。本文结合公司实操案例，系统剖析综合交通枢纽项目多元化投融资，为行业提供可复制、可落地的专业参考。

一、顶层政策设计

当前综合交通枢纽项目政策法规体系完善，精准解读政策、抢抓政策红利、实现合规落地，是投融资工作的首要前提。

《公路法》、《铁路法》等基础法律为跨方式枢纽资源整合划定法理边界。《交通强国建设纲要》、《国家综合立体交通网规划纲要》等相关文件为综合交通枢纽的发展指明了国家战略方向。《交通运输领域重点项目资金管理办法》以及《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》亦为交通枢纽项目建设资金保驾护航。

二、实践中几个可能的实施主体

综合交通枢纽项目实施主体的选择需适配政策导向、项目属性及投融资模式，当前已形成“政府主导、国企操盘、社会资本参与”的多元化格局，不同主体的权责边界、资源禀赋及适用场景均不相同，且呈现协同运作的趋势。

（一）政府及事业单位主导

地方交通运输主管部门及下属事业单位是传统枢纽项目的核心实施主体，主导的通常是公益性突出、市场化运作难度大的区域性枢纽项目。该模式具备统筹跨部门资源、高效获取政策支持及财政资金的核心优势；但也有一定的局限性，即过度依赖地方财政，项目运营效率较低，缺乏市场化激励机制。

（二）国有企业主导

地方交通投资等相关国有企业，兼具政府背景与市场化运作能力，可通过信用融资、资产证券化等多元方式拓宽资金渠道，有效平衡项目公益性与经营性需求。该模式适配大型综合交通枢纽项目，但需强化市场化考核机制。

（三）政府和社会资本合作

对于具备一定经营性收益的枢纽项目，一般采用政府和社会资本合作新机制模式运作。该模式可实现政策资源、资金实力与专业运营能力的优势互补，构建风险共担、利益共享的合作机制。社会资本通过配套开发获取收益，有效减轻政府财政压力。其核心在于明确权责划分与利益分配机制，在保障项目公益属性的同时，确保社会资本获得合理回报。

三、操作中的几种实施方式

综合交通枢纽项目实施方式需结合项目属性、资金来源及运营需求科学确定，核心分为政府直接投资、政府和社会资本合作、市场化开发三类，不同方式在权责划分、收益分配、风险承担等方面各有侧重。

（一）政府直接投资

该方式适用于纯公益性枢纽项目，由政府统筹资金安排，项目建成后移交事业单位或国有企业负责运营。偏远地区枢纽、县域小型枢纽等经营性收益薄弱的项目可采用此方式实施。其局限在于政府财政压力集中，项目运营阶段缺乏市场化激励机制，易出现重建设、轻运营的问题，后期维护资金需持续依赖财政投入。

（二）政府和社会资本合作

政府和社会资本合作是大型综合交通枢纽的主流实施方式，尤其适配兼具公益性与经营性的项目，通过“政府和社会资本合作新机制”、“股权投资+EPC”、“股权投资+EPC+O”等细分模式开展合作。政府负责明确服务标准、提供政策支持，社会资本承担资金筹措、项目建设及运营管理职责。运营期内通过经营性收益回收投资，期满后按约定移交政府。核心在于建立科学的风险分担机制，政策风险、合规风险主要由政府承担，建设风险、运营风险主要由社会资本承担，同时设定合理的收益调整机制与退出渠道。

（三）市场化开发

该方式适用于经营性较强的枢纽项目，由国有企业或社会资本作为核心投资主体，自主完成资金筹措、建设、运营全流程，政府仅履行监管职责与政策引导义务。项目通常采用“交通+商业”、“交通+产业”、“交通+服务”、“交通+旅游”的融合模式，通过配套商业综合体、写字楼、旅游服务设施等经营性业态，提升现金流平衡能力。

（四）选择原则

实施方式的选择需遵循三大核心原则：一是精准匹配项目属性，纯公益性项目优先采用政府直接投资，兼具公益与经营性项目优先选择政府和社会资本合作模式，经营性强的项目采用市场化开发；二是平衡风险与收益，结合政府财政能力、社会资本风险承受能力合理划分风险责任；三是适配区域发展条件，县域及偏远地区项目侧重政府主导保障落地，大城市核心枢纽可强化市场化运作提升效能。

四、多元投融资的几种资金来源

综合交通枢纽项目资金需求庞大，且建设周期长，目前已形成“财政资金引导、市场化融资为主、多元渠道补充”的资金筹措体系，各类资金的适配性、风险水平及成本有所差异。

（一）政府财政资金

财政资金是交通枢纽项目的基础保障，主要包括中央财政补助、地方财政配套及专项资金等。例如在笔者实操项目中，陕南区域除可申请交通运输领域重点项目资金、超长期特别国债、专项债券、政策性金融工具外，亦可申请交通口省级资金、津陕合作资金、苏陕合作资金、陕南循环发展资金等。

（二）平台公司自有资金

地方国有企业的自有经营利润、资产转让收益等可以作为项目资金来源。

（三）市场化融资

除此之外，市场化融资是枢纽项目资金筹措的核心力量，能够有效降低政府财政依赖，优化整体资金结构，提升项目资金使用效率。

1.银行信贷：国开行、农发行等政策性银行可提供长期低息贷款，精准匹配枢纽项目建设周期长的特性；商业银行亦可针对项目经营性部分，提供收益权质押贷款。

2.资本市场融资：具备资质的实施主体可通过发行企业债券、公司债券以及资产证券化等方式融资。

3.社会资本投入：通过政府和社会资本合作模式、股权投资等方式引入社会资本，不仅可以补充资金缺口，更能引入专业运营管理能力，社会资本依托枢纽配套商业运营、广告服务、停车收费等收益实现长期回报。

多元投融资结构建议：采用“财政资金引导+社会资本资金支撑+市场化融资配套”的组合资金模式，财政资金聚焦纯公益部分，降低市场化融资风险。社会资本重点投入经营性部分，通过多元经营收益覆盖投资。市场化融资匹配项目长期建设需求，严控融资成本，同步积极申报政府专项债券，进一步优化整体投融资结构。

结语

2026年作为“十五五”规划开局之年，综合交通枢纽项目迎来高质量发展的战略机遇期，其投融资模式也随之迎来结构性调整，多元化、市场化、专业化成为核心发展趋势。

未来，大岳咨询将持续聚焦交通强国战略，紧跟智慧交通、绿色交通发展趋势，不断创新投融资工具与合作模式，进一步拓宽综合交通枢纽项目市场化融资渠道，推动“交通+”融合发展，提升项目收益能力，以专业力量赋能综合交通枢纽项目高质量发展。