政企协同下的城市更新投融资模式创新实践

作者：曹福全

导语：

在当前的经济周期与发展阶段，城市更新已成为推动城市高质量发展的重要引擎。但在严控隐性债务的当下，“钱从哪来？怎么算账？如何合规？”始终是让地方政府与社会资本头疼的现实问题。

本文将结合当前宏观政策导向与行业前沿实践，从政企协同视角，分析城市更新项目的底层逻辑与投融资创新模式。

一、宏观经济政策的方向性调整

• 1、城市更新资金稳中有进

2026年在加力实施更加积极的财政政策背景下，一般公共预算支出（30万亿）和中央预算内投资（7550亿）较上年有所上涨，地方政府专项债（4.4万亿）、超长期特别国债（1.3万亿）的规模保持稳定。叠加新型政策性金融工具，支持城市更新的资金池依然充沛，规模总量不容小觑。

• 2、从增量开发转向存量盘活

对比近两年的中央政治局会议表述，从2025年的“加力实施城市更新行动、有力有序推进城中村和危旧房改造”，到2026年的“扎实推进城市更新”，可以看到新一年党中央、国务院对于城市更新两个方向的转变。

首先是逻辑转变，城市更新的重心转向存量资产的精细化开发与盘活，大拆大建的增量开发已经成为过去式，要因地制宜，注重资源禀赋的挖掘，建立可持续的运行机制。其次是路径转变，要向市场化要生命力，吸引更多的市场主体参与到项目投资运营中来。

二、底层逻辑：算好“三本账”

以往的城市更新，往往是“政府请客、企业买单”，最后容易留下一地鸡毛。但在新规与隐性债务监管趋严的背景下，必须向市场化要生命力，要构建一种“谁受益、谁投资、谁运营”的新生态。其核心机制在于利益重构与风险共担，政府方要做好裁判员和管理者，让真正懂运营的市场主体进来，实现专业的人做专业的事。

市场化不是甩包袱，在策划阶段就要平衡好政府、企业以及银行三方的诉求，这也就是业内常说的“算好三本账”：

①政府账要合规：地方政府的底线是不新增隐性债务，整体财政可承受，合规无瑕疵，同时经得起审计；

②企业账要平衡：无论是地方国企还是社会资本，真金白银投进去，现金流必须能覆盖成本并获得合理回报，要当真正的投资人，而不是被动兜底的接盘方；

③银行账要可融：金融机构看中交易结构是否合规，项目还款来源是不是多元且可靠，只有闭环清晰，贷款才能顺利批下来。

这三本账缺少一项，项目都无法顺利推进，实操中往往要通过肥瘦搭配与片区统筹开发，把难啃的硬骨头和有利润空间的项目捆绑开发，通过内部交叉补贴实现总体资金平衡。

三、投融资模式创新的方法论

1.FOD（Financing-Oriented Development）

面对老旧厂区腾退、存量资产改造等前期成本高昂的复杂项目，投融资模式该怎样设计？FOD理念应运而生，是以融资为导向的开发，简而言之“以终为始”，在项目策划阶段就以融资可行性为导向，反向设计交易结构、收益模式和合作机制。

主要分为以下三步：首先通过深度的城市体检，摸清区域基础设施短板、产业空心化、土地低效利用等症结所在；然后将土地、资金、产业、运营等要素在片区层面进行统筹配置；最后建立“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系，确保每个环节都有对应的资金安排和主体分工。

2.AB包分拆

为了严格落实《国务院办公厅关于深化投资审批制度改革的意见》（国办发[2026]13号）中“严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批”的监管红线，采用“A包+B包”分拆合并招标模式成为行之有效的路径：

将市政道路、公园绿地等纯公益性资产放入A包，走政府直接投资或地方国企审批制立项，用财政资金、专项债等解决；厂房、商业、停车场等可以自己造血的经营性资产放入B包，由社会资本以项目核准或备案方式推进。

通过分开立项、合并招标，既有效规避了违规立项的风险，又通过竞争性方式引入了具备投资建设与运营能力的社会资本，稳定了双方的权利义务关系。

四、让运营跑在建设前面

目前行业规则正在重塑，曾经“重建设、轻运营”的时代已彻底翻篇。

1.资本跟着运营走

当前，项目能否拿到融资，很大程度上取决于是否有可靠的运营逻辑。2026年浙江省城乡环境建设提升领导小组发布了城市更新项目策划、运营商库名单，首批名单将62家优质运营企业的业绩和优势领域向全社会公示。这一举措释放了明确信号，运营前置不再是一句口号，而是项目落地的硬性门槛。

2.精力分配发生倒置

在目前城市更新实际操盘中，专业团队的精力分配已经发生了显著变化：70%的精力被用于“深度体检”并匹配最契合项目资源禀赋的优质运营商，包括产业导入、商业招商、园区管理、设施运维等；30%的精力用于处理后端的项目融资落地。这意味着，只有运营方案成熟、收益现金流可预测，后端的存量市场资金与政策性银行资金才会水到渠成。

五、结语

存量时代的城市更新，本质是一场资源再配置、利益再平衡的系统工程。不再有闭眼狂奔的捷径，只有在政企协同的框架下，尊重市场规律，守住合规的底线，精准匹配资源、把运营落到实处，真正打造出资金进出可控的完美闭环，城市的高质量更新与焕新发展之路，才能走得稳健且长远。

注：本文核心观点整理自北京大岳咨询有限责任公司副总裁曹福全在“江苏城市更新论坛2026年中报告会”上发表的主题发言。