包锦霞、王淮

引言

近年来，随着债务风险管控力度不断加大，地方财政运行持续承压，传统依赖政府大规模举债搞基建的模式已难以为继。面对产业园、历史街区、城市更新等项目，其能否通过持续运营实现资金自平衡是项目成功落地的关键。在这一现实背景下，我们在实操和探索中发现，“谋投建运”一体化模式已越来越多地成为多地谋划项目的首选。

一、 “谋投建运”一体化的现实背景

相关市场研究数据显示，2024年全国产业园平均空置率高达62.8%，较2019年激增27个百分点。在长三角核心城市，产业园出租率跌至70%，上海、北京、深圳等一线城市核心区空置率也突破25%，已远超国际警戒线30%的标准。

高空置率的困境并非偶然，背后折射出的是项目开发运营中存在的系统性“错位”问题：

一是规划与市场的错位。例如，在一些传统制造业基础较好的县市，盲目规划建设生物医药、智能制造等高端园区，导致建成后的园区与本地实际产业需求严重脱节，不得不反复调整定位，招商困难重重，严重迟滞当地产业发展进程。

二是价值与收益的失衡。在传统EPC+O模式下，社会资本方的回报主要来源于工程施工环节的利润，而与项目长期价值息息相关的运营绩效对收益影响微乎其微，形成“重建设、轻运营”的畸形激励机制。

三是资源与能力的错配。实施主体掌握土地指标和项目主导权，但往往缺乏产业招商和市场化资源的专业能力；而市场上专业的运营机构虽具备招商资源和运营经验，却受限于轻资产属性，难以主导项目开发，形成“有资源者缺能力，有能力者缺资源”的僵局。

为破解上述僵局，“谋投建运”一体化模式应运而生。其核心思路在于：通过“运营前置”来修正前期规划可能存在的市场偏差；通过将施工方的部分利润与运营效果进行绑定，并设计基于运营结果的考核机制，来平衡各方短期与长期利益；通过鼓励组成联合体等方式，实现“资源整合”补齐能力短板。最终目的是将实施主体、投资方、施工方与运营方从相对简单的合同关系，转化为利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系，形成发展合力。

二、 “谋投建运”一体化的核心逻辑

风险收益绑定：社会资本不仅参与项目前期的资本金投入与工程建设，更深度介入项目建成后的长期运营。其获取的回报与项目运营绩效直接挂钩，形成激励相容机制。

市场化运作导向：运营方提前介入，使项目定位、产品设计、财务模型能更好匹配市场需求，旨在通过稳定的运营收益覆盖前期投入，减轻对财政资金的依赖，实现市场化闭环。

功能与效益并重：一体化的责任主体需要对项目从谋划到长期运营的全过程负责。这意味着不仅要完成高质量的物理空间建设，还必须更加注重产业导入、服务配套、品牌培育等长效运营，避免“建用脱节”，提升项目的综合效益和可持续性。

该模式的本质，是尝试运用更加市场化、专业化的方法，重塑带有公共服务属性项目的实施逻辑，推动项目重心从“重建设、轻运营”转向“全周期、重效益”，最终提升项目的市场化盈利能力，实现长期自平衡。

三、 “谋投建运”一体化的实施攻坚

• （一）落实运营前置，引领精准谋划

为破解产业园传统模式下策划与建设脱节、建成后运营难的困局，确保项目品质与运营效果，实现全生命周期管理，应运用“运营前置”的思维。运营方应深入参与甚至主导项目前期谋划中的产业定位、财务论证、工程设计等关键阶段，实现“未建先营”。

产业定位：深入分析项目所在区域的产业基础、市场需求、竞争环境，运营方应针对性设计细分产业园招商赛道（如传统制造、生物医药、低空经济、半导体材料等），而非宽泛空洞的产业概念。

财务论证：充分参考运营方已落地项目实际运营中招商去化周期、运营收益等真实数据，夯实前期测算，确保“自平衡”真实可行。

工程设计：结合拟入驻企业的生产工艺、设备参数、物流需求等，定制化设计工程建设空间及参数（层高、荷载、电力配置等），真正做到“为运营而设计”，为后续建设与运营的衔接打好基础。

某产业园项目，在项目备案后即招标投资人、设计方、施工方和运营方的联合体，中标后就由联合体提供设计方案，而非达到初步设计或施工图后再招运营方。

• （二）创新激励约束，实现风险共担

针对运营方轻资产属性与风险承担能力弱的痛点，“谋投建运”一体化模式创新设计了施工利润绑定机制和分层弹性考核机制：

施工利润绑定机制：在招标阶段，可要求运营方联合施工方组成联合体参与竞争。在合同中约定，将施工方的一部分合理利润作为运营绩效保证金，该保证金的返还与项目后续运营的关键指标（如去化率、税收达标情况）挂钩。这相当于用施工方的利润为运营效果提供了一定程度的担保和约束。

分层弹性考核机制：设置去化率、亩均税收等多层次、可量化的运营考核指标。当运营结果达到基础目标时，返还部分或全部运营保证金；当运营结果超过各阶段激励目标时，社会资本可按约定比例分享项目超额收益。此外，还可针对引进特定类型企业、培育创新主体等产业培育目标，设置阶梯式的奖励。

某产业园项目中，工程费用下浮率较传统项目偏低，并设置一定比例的工程费用与入驻率考核挂钩，同时招商运营服务费与入驻率和亩均税收挂钩。

• （三）强化资源整合，保障长效运营

为保障项目可持续运营，资源整合应深入项目实施各阶段：

合作模式设计阶段：①合作模式确定：结合项目需求和属地产业发展定位选择合作模式，如投资人+EPC+O、股权合作+联合拍地等，给予实施主体、投资方、施工方、运营方充分发挥其资源价值的空间；②合同架构设计：项目合同应覆盖投资、建设、运营、移交全周期各阶段，明确项目各方权利义务，合理分配政策、融资、建设、运营等项目风险，设置项目调整机制、退出路径与违约处理规则。

社会资本遴选阶段：①设置综合门槛：在招标或竞争性谈判中，不仅评估社会资本的资金与建设能力，更注重其产业资源、运营经验和品牌影响力；②接受联合体投标：鼓励投资方、设计方、施工方、运营方等组成联合体，资源聚集，优势互补；③强化方案评审：重点评估全周期一体化实施方案的合理性与创新性，尤其是产业导入与运营计划。

项目落地实施阶段：①成立项目公司：中标社会资本与实施主体组建项目公司，通过股权合作实现深度捆绑，构建一体化实施载体；②建设与运营衔接阶段：运营方深度参与规划设计与工程建设，确保功能布局、设施配置符合后期运营需求；把握项目建设进度节点，提前布局产业招商，做到工程竣工与招商落地“无缝衔接”，最大化产业园区运营效益。

某产业园项目采用“增资扩股+合作开发”模式，选择产业运营经验丰富、引产招商资源优越、园区开发实力雄厚的社会合作方。项目公司以国有企业采购方式通过公开招标程序同时选择投资人、工程总承包单位和运营方作为合作方，投资人参与项目公司的增资扩股。这一模式，实现在“共担风险共享收益”股权实质合作下，开展策划、设计、采购、施工、运营一体化运作，通过施工利润绑定与多层运营考核机制，充分调动运营方深入参与项目运营积极性，将其产业资源整合与运营能力转化为园区可持续发展能力。

四、 展望

“谋投建运”一体化并非简单的流程叠加，而是一种以长期运营效益为核心、以市场化运作为基础的项目实施模式。推行这一模式，关键在于推动相关各方实现角色重塑，施工方需从单纯的工程承包商转向共担运营风险的责任方，运营方需从收取固定管理费的服务商转向为运营结果负责的合伙人，实施主体需从传统的监管者转型为资源整合操盘手。唯有实现这种角色的实质性转变，才能根治“重建设、轻运营”的顽疾，让项目真正具备自我造血能力。在地方财政紧约束的背景下，该模式为产业园、历史街区、城市更新等具有一定经营潜力的项目，提供了一条值得深入探索的、更具可持续性的实施路径。