当前位置:首页 > 大岳观点 > 采访新闻
财新—港铁难行内地

新闻链接:magazine.caixin.com/2013-01-04/100479474_all.html#page3

在力保GDP增速2012年“冲八”的目标下,9月底,22个城市、涉资8389亿元的城市轨道交通项目集中发布;11月底,发改委再次批复两个城市的项目,投资额度接近495亿元。据财新记者统计,截至2012年底,中国已有34个城市在建或新批城铁项目。

但如何融资是个大问题。因为缺钱和缺少管理经验,很多地方政府把“港铁模式”视作学习榜样。一位城轨业内人士对财新记者表示,在未来地方政府融资压力加大的背景下,香港铁路有限公司(下称港铁)在中国内地的合作模式,有可能进一步在其他城市推广。

近日,港铁首席执行官易珉在接受财新记者书面采访时亦表示,对中国内地未来合作的市场预期非常乐观,港铁希望采用“铁路+物业”的综合发展模式,把内地城市的铁路建设和沿线物业发展紧扣,实现铁路可持续发展。

从最早2002年介入深圳龙华线项目,到2012年拿到北京地铁14号线、杭州地铁1号线合作的发改委路条,港铁已在中国深耕十年。

多位行业人士告诉财新记者,在内地有地铁建设运营经验的,也就是“北上广深”等特大城市,对其他很多地方来说,第一条地铁线完全是用来“练手”的,但“练手”的成本很高。“动辄百亿一条线,整个流程都没有经验,有的地方报批项目后才研究可行性,弄不出来继续挠头蛮干,也有的地方批了才知道项目完全不可行。”一位地铁专家透露。

港铁模式真能移植内地吗?近年来,地方财政趋紧,为减轻投融资压力,地方政府在城轨交通领域尝试“多元化投资”,引入像港铁一样有经验的外部合作方,但合作模式不一,效果也不尽如人意。发改委综合运输研究所交通技术发展与规划研究中心副主任张江宇认为,港铁模式搬到特大城市还比较好适应,但二三线城市的客流量、商业环境、客流条件、地方政策都难与一线城市比肩,港铁此前在沈阳的合作谈判,即因难以满足其自身盈利需求而告吹。

“毕竟港铁是上市公司,是做生意的,不可能做公益事业。和他们掰一分钱,都要费很大的劲。”一位多次参与港铁招标的人士对财新记者表示。

港铁公司董事局主席钱果丰曾向财新记者表示,中国政府批准新建大批地铁项目是好事,但地方政府不见得能实现投资建设并盈利。

港铁最希望在内地充分发挥“铁路+物业”模式,但地方政府最不愿放手的就是土地增值收益与物业开发主导权。这注定港铁模式在中国推行不易。

京港模式只管地下

港铁进入中国内地市场,最为人津津乐道的是与北京市基础设施投资有限公司(下称京投)的三次合作:2006年获得北京4号线特许经营权30年,这是国内基础设施领域第一个外商合作项目;2009年获得北京大兴线经营权10年;2012年底与北京市政府草签特许经营协议,建造及营运北京地铁14号线。在这三次合作中,港铁并不参与地上物业管理,只负责地铁的部分投资及运营。

14号线是北京目前在建项目中投资最大的线路,京港地铁合作程度也最深。“能把这个项目交给他们,足以说明北京市政府对此前合作是非常满意的。”张江宇分析称。

北京模式又被称为公私合伙制(Public-Private-Partnership,PPP模式)。 2011年9月北京发改委委托京投公司对地铁4号线项目实施效果进行了评估。京港地铁公司公关总监杨羚对财新记者透露,评估认为4号线PPP特许经营协议得到全面履行,建设运营效果良好。“该模式是可复制的。”杨羚说。

 2001年北京成功申办奥运会,为缓解地面交通压力,政府提出新建200公里、总投资600多亿元的建设任务。京投公司曾算过一笔账,到2015年轨道交通新线项目静态投融资将达2200亿元,总体动态投融资将超过3500亿元。随着新线逐步投入运营,到2015年预计当年仅简单运营亏损就达43亿元,如果加上折旧和财务费用,全营运亏损高达170多亿元,政府财政负担巨大。

“除了建造期,还有后续维修修护的软硬件配套,发展地铁需要大量资本投资。”易珉举例称,每年港铁投放超过40亿港元提升和维修在香港的铁路资产。他强调,只有建立可靠和可持续的财政模式,才能保证投资回报。

京投公司前总经理王灏曾公开表示,如果地铁以经营期30年、回报率10%为假设条件,新建地铁项目30年财务净现值的总额,约占项目总投资的30%,另70%投资不具备市场价值,应作为公益性投资。

在地铁建设过程中,前期工作、征地拆迁、洞体等土建投资,正好约占总投资的70%;剩下包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资,约占总投资的30%。王灏以此为基础提出建设期补偿模式,即政府一次性承担土建投资以及还本付息的对应经济责任,社会资本承担机电设备投资。项目建成后,由社会资本参与的项目运营公司获得一定期限的特许经营权,土建部分以一定价格租给运营公司,票款和多种经营收入由运营公司优先获得。这成为京投引入社会资本的最初版本。

2004年京投组织国际招标。港铁、西门子、新加坡地铁公司等十余家公司表示投资意向,最终“香港地铁-首创”联合体胜出。2006年1月16日,京港地铁成立,其中京投占2%的股份,首创集团和港铁分别占49%股份。同年 4月,北京市政府与港铁正式签署《北京地铁4号线项目特许协议》。根据协议,北京4号线总投资153亿元,其中京港地铁投资额约46亿元人民币,负责投资建设北京地铁4号线项目的机电设备部分,并租赁使用4号线项目的土建部分,在30年特许经营期内负责运营和管理。

京投公司副总郝伟亚曾在2011年5月向《经济参考报》表示,最初核定特许协议时,京港地铁核定票价是3.34元,后来北京市实行2元一票制后,分摊给4号线的实际票价为1.04元。政府按照协议给地铁4号线提供票价补偿,2010年补偿金额为6.4亿元。政府不再支付其他费用。而北京其他地铁线路前期需要政府更多投资,后期还需支付运营亏损补贴、线路设备更新补贴。无疑,京港地铁模式令政府更省钱。

曾多次参与港铁招标的北京大岳咨询有限公司董事长金永祥告诉财新记者,在北京4号线,港铁对客流量、票价和洞体设备的租金均无法控制,也没有附带地上物业和地下商铺经营权,要盈利完全得靠港铁自己在运营和管理效率上下功夫。4号线一年广告收入超过7000万元,远高于其他线路。

2012年11月6日,北京市交通委员会与京港地铁草签了《北京地铁14号线项目特许协议》,继续复制4号线模式,但港铁介入更早。在这个初始投资额度为500亿元的项目中,京港地铁对机电设备的投资约为150亿元人民币,其中股东出资50亿元,剩余约100亿元通过融资解决。14号线在运营期追加投资和更新改造的资金还需150多亿元。

金永祥表示,港铁和14号线接触之初,也仅就运营问题进行谈判,港铁方面不满足一条线,希望能形成规模效应。“早介入的好处是,地铁招标是竞争性招标,你进入得越早,就可以把自己的理念融合进去。从最初的选线,到最后的运营,会涉及很多问题,港铁在14号线上实现了这个突破。”

而杨羚表示,京港地铁合作成功的关键是,能否将不盈利或微利项目通过机制转化为达到合理盈利水平的项目。外部企业介入一方面可以大幅度提高资金、资源的使用效率;另一方面也可将各种风险进行分解,从而充分发挥政府和企业的不同优势。

“地铁+物业”模式深圳受挫

港铁打算将与深圳的合作进一步发展到“地上”,但终究没能成功。深圳和港铁的接触早于北京。2002年,深圳市政府和港铁公司就深圳地铁4号线项目展开讨论。2004年1月,港铁与深圳政府签署协议,原则上对4号线确定了授予港铁特许经营权的BOT(建造-运营-转让)模式,期限包括建设期5年、运营期30年,共35年,期满后无偿移交给深圳政府。

2005年,港铁与深圳发改委等部门探索出一套“铁路+物业”综合开发模式,即统一规划轨道交通与沿线土地开发,由轨道交通企业通过限定条件挂牌方式获取土地进行开发,并将部分土地开发收益回馈轨道交通网络建设基金,专款专用,作为整个轨道交通建设和运营补贴。具体到深圳4号线,即涉及二期沿线土地面积80公顷、总建筑面积290万平方米物业,计划让港铁用七年时间完成开发,深圳政府届时需将这些土地分批分期定向转让给港铁。

一位知情人士告诉财新记者,国家对城市轨道交通投资建设主体有严格规定,必须由中方控股。所以深圳4号线港铁独资特许经营的审批足足“折腾了五年”,到2009年1月才获得国家发改委批复。“最终是某国务院领导批了个条—‘下不为例’,才得以放行。这也是国内迄今惟一一条港铁独资且采用BOT方式的轨道交通项目。”

但国家发改委仅批复了港铁特许经营,并未批准将地铁沿线土地协议出让给港铁公司。据财新记者了解,主要原因是违反了2003年国家相关部门出台的关于禁止土地协议出让的条文规定 。

在漫长的五年申报期中,房地产市场也发生了翻天覆地的变化,土地价格飙升,深圳市政府的态度随之转变,港铁公司“铁路+物业”模式基本“流产”。深圳市政府答应以政府补贴弥补港铁损失,补贴额从2011年(4号线全线开通起)至2018年共计41.74亿元人民币。“但这并未给港铁在深圳的发展带来保障。”一位港铁内部人士对财新记者称,这些年就物业开发权问题,港铁和深圳政府一直在“不停谈判”,“不是很愉快,曲折也比较多”。

按港铁2011年年报,包括港铁深圳公司在内的香港以外三家附属铁路公司在2011年度经营利润达到4.49亿港元,较2010年增加60.9%。但盈利难掩港铁对在内地发展的担忧。一位港铁内部人士坦承,一家铁路公司如果长期依赖政府补贴,压力会很大,很难实现可持续发展。

谈到和深圳市目前的合作,港铁CEO易珉建议称,“深圳市政府对港铁供应地块收取的地价款,以及通过改模式获取的收益,可用于建设6号线和4号线北延线,政府不用再进行财政投入”。

不过,港铁也并非全无所获。2011年8月,深圳4号线沿线物业龙华车厂1期地块拍卖,港铁旗下两家全资附属公司以约20亿元人民币获得9公顷商住用地的开发权。港铁在给财新记者的书面回应中称,“我们会配合深圳市政府的土地出让计划,积极考虑参与开发深圳地铁龙华线余下的71公顷用地”。

但港铁获得上述首幅物业开发地块是通过正常招拍挂程序公开竞价,只有价高者才能得。

争端开始

地上物业归属未明,运营争端又起。自2011年6月试运营到2012年12月一年半时间里,深圳4号线先后出现近十次安全故障,最严重的一次停运八小时。公众质疑这是港铁过度关心营收,刻意节俭成本所致。

前述港铁内部人士表示,4号线一期工程是建设完后才交接给港铁运营的,因为有些设备不匹配,光设备调试就花费了过多人力物力,运行出现故障也与此有关。港铁深圳公司副总经理胡瑞华曾公开表示,作为上市公司,港铁进军深圳自然是为了盈利,“虽然同时实现公益性和商业性很难,但港铁深圳公司希望找到一个公益性和合理回报的平衡点”。

一位深圳市政府内部人士则对财新记者透露,深圳市政府对港铁在4号线运营期间产生的某些问题的解决态度和处理结果并不满意。因港铁坚持按协议规定行事,超出协议范围之外的不予处理。而深圳市政府则希望港铁能多尽义务。

从2010年起,港铁深圳公司开始积极争取深圳轨道交通三期工程参与权。目前三期中的7号、9号、11号线已获批,均由深圳地铁集团主导。“至于此前港铁参与呼声最高的6号线,政府方还未最终确定。”一位参与6号线设计规划的负责人向财新记者表示。

港铁与杭州地铁1号线的合作,经过四年半的等待也终于获批。杭州学习的是北京模式。杭州地铁1号线土建部分总投资为137.9亿元,占总投资的62.5%;机电设备部分总投资为82.9亿元,占1号线总投资的37.5%。杭港公司(中方占51%,港方占49%)负责杭州地铁1号线机电部分的投资、建设和经营,承租土建设施的经营、管理和维护权,项目特许经营期为试运营日起25年。特许经营期满后,杭港公司需将项目全部设施(无任何债务)完好无偿移交。杭州地铁票制采用里程分段计价,起步价2元,最高价8元。

但杭州地铁1号线试运营20多天即多处站点出现漏水;2012年12月中旬,屏障门、电力供应系统、其他设备也多次发生故障。

北京市发改委综合运输研究所交通技术发展与规划研究中心副主任张江宇对财新记者称,此前杭州1号线起步价定为3元,遭到强烈反对后改为2元。从现在情况来看,杭州和港铁的合作只能算勉勉强强,定义成功为时尚早。

二三线城市难复制

大岳咨询深圳项目相关负责人认为,港铁成立十几年来,借助“铁路+物业”模式,在香港政府没有给予任何运营补贴的情况下,成为全球惟一一家实现盈利的地铁公司,并为香港政府带来1939亿港元的财政收益。当然,其高票价的市场策略也深受香港市民的抨击。

港铁公司的建设资金主要来源于公司债券、财团贷款和中期票据等。这种多元化的投融资模式令内地多家地铁公司向往,而北京、深圳、杭州的例子也让一些城市看到了参与合作的可能性。但业内对港铁模式在内地的推广前景普遍不看好。

2011年4月,深圳轨道交通投融资平台成立,主要依赖的运营模式即参考港铁的“以地养铁”模式。一位政府官员对财新记者透露,出于竞争需要,港铁仍会参与到深圳轨道交通三期工程中来。因为除了深圳地铁集团,深圳至少还需要另外两家投资运营主体,形成三家竞争的格局。

据财新记者了解,深圳地铁6号线参与建设方目前没有最后揭晓。但可以肯定的是,港铁独资几无可能,深圳国有企业必将控股。

一位参与6号线设计规划的内部人士对财新记者透露,港铁在深圳三期工程中遭冷落的一个主要原因是,地方政府不愿放弃地铁开发带来的收益。

但地方政府又必须面对现在的财政难题。中诚信国际公司评级部项目经理陈鹏分析,未来城轨建设难以回避资金问题,地方财政支出压力加大,资本金比例调减,资金需求不断增加。另据穆迪统计,2012年二季度,地方本级收入同比增速已从2011年同期的36.9%跌至11.8%。2012年土地出让金比2011年下降26%左右,很大程度弱化了财政支付能力。同时,资本金比例由35%下调至25%,这也增加了对建设主体的融资要求。

一位曾主导港铁进入北京的发改委负责人士告诉财新记者,政府对城市轨道投融资的重视程度和改革力度,与货币流动性强弱紧密相关。他举例称,2001年前后,整个社会流动性紧张,政府会主动寻找市场化方案。三四年后,流动性相对充裕,政府对此考虑就少了。“政府并未真正去思考符合自己要求的财务模式和投融资方式。这导致和港铁谈判时,政策波动性很大。但社会资本追求利润,政府如果对回报没有明确模式,大家就没法谈。”

这位发改委负责人士还表示,激励机制也是大问题。港铁是上市公司,强调履约行事,要约定票价,风险可控。但在内地,国有地铁公司没有合理考核机制,没有动力减少成本。有的甚至担心经营太好,下一年政府补贴会减少。

港铁模式的核心是“地铁+物业”,但国内一位地铁公司管理层人士认为,要做到这点非常难。根据当前的招拍挂制度,给地铁公司的土地成本不见得低。地铁公司在操作沿线规划方面不见得专业,地方上也很难平衡地铁建设方和房地产商的矛盾。

金永祥分析称,是否引进港铁公司,和地方政府观念是否开放有很大关系。北京4号线没有在建设期间就引进港铁,导致港铁在前期规划、商业价值挖掘上的长项没得到充分发挥。“现在好多地铁弄点钱就开始挖,边设计边施工,怎么可能考虑长远的商业价值?可能建设施工都会出问题。”

据财新记者了解,昆明地铁从2009年就开始和上海申通地铁合作,由申通地铁输出管理人才。此外,其他城市几乎都是单打独斗,张江宇对此表示非常遗憾。他认为,以中国市场这么大的容量,要打造世界级的地铁公司非常有潜力,但大多数地铁公司只愿意“吃”地方政府的,不行就“要”。

武汉、沈阳等城市曾与港铁亲密接触。2005年5月,武汉市政府与港铁就武汉轨道交通建设签署合作备忘录,港铁有意投资260亿元,参与武汉市1号线、2号线和4号线建设,最后不了了之。一位知情人士告诉财新记者,这和领导换届有很大关系。前面的领导希望让社会资本进来,后面的却喜欢自己干。

2008年11月底,沈阳市政府、沈阳地铁集团与港铁公司三方举行地铁项目合作签约仪式,但这桩四个月速成的“联姻”也以分手收场。

上述知情人士对财新记者透露,解除沈阳的协议对港铁是好事。沈阳城市大,客流量却不乐观,地铁和公交相比竞争力和吸引力都不大,很难覆盖高昂的财务成本。港铁因此提出需要高额的财政补贴,但沈阳市拿不出来。他表示,“沈阳的例子,更能代表很多二三线城市的实际情况”。

总部地址:北京市西城区金融街33号通泰大厦c座9层  电话:010-88086760  传真:010-88087674