PPP存量项目争议典型及解决路径分析

韩瑶

PPP（政府和社会资本合作）模式自2014年全面推广以来，截至2022年底，原财政部PPP管理库项目累计投资额超‌16万亿元‌人民币。这是自PPP模式实施以来形成的最大存量基数，目前这些项目正处于规范运营或分类处置阶段。

近期，随着财政承压和政策调整深化，PPP存量项目中政府付费拖欠、绩效认定分歧、银行回款违约风险加大、项目运营难以为继等问题集中爆发。为规范PPP存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益，持续提高公共服务供给水平，2025年8月16日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称《指导意见》），该文件明确了当前PPP存量项目管理的总体要求、重点内容和主要措施，为化解存量项目争议提供了政策依据和实践指引。

随着《指导意见》正式印发，PPP存量项目争议化解已进入系统性攻坚的关键阶段，项目各参与方亟需突破“对抗式维权”的固有思维定式，回归“长期合作、风险共担、利益共享”的合作本源。本文结合《指导意见》精神，从法律定性、资金保障、多元化争议解决途径多个维度，对PPP存量项目争议解决路径开展系统分析，为相关实践提供专业参考，助力实现争议各方的共赢。

一、PPP存量项目争议的典型类型

PPP存量项目争议产生的核心源于财政支付能力收缩与政策机制切换的叠加效应。以下是典型争议类型：

（一）政府付费违约与逾期争议

根据《指导意见》要求，PPP存量项目中政府承担的项目建设成本和运营补贴应纳入预算管理，但实践中存在政府预算安排不足、资金拨付滞后、债券资金使用受限等问题，导致项目公司现金流紧张，进而引发合同履行纠纷。

（二）绩效挂钩与扣款争议

绩效管理是保障PPP存量项目公共服务质量的核心环节，但在实践层面普遍存在绩效评价指标设置不合理、评价结果应用不充分等问题，进而引发政府方与社会资本方就运营补贴金额核定产生争议；同时，若绩效评价结果与付费机制脱节，还会削弱社会资本方优化改进服务的积极性。

（三）投资回报与费率调整争议

根据《指导意见》要求，政府方应当与社会资本方开展平等协商，对项目投资回报率、资金折现率等指标进行合理调整，适当延长项目合作期限，建立运营成本管控机制，平滑地方财政支出压力。但在实践操作中，政府方为落实“降本增效”政策要求，往往会单方面提出降低内部收益率（IRR）或其他利率指标的要求，而社会资本方主张严格按照原合同履行，不同意对相关内容作出调整或提出其他交换条件，由此引发双方争议。

（四）合规整改引发的权益重构争议

在我国PPP模式发展进程中，行业曾经历高速扩张阶段，配套政策体系也处于逐步完善的过程中。从法理层面分析，我国绝大多数法律法规均不具有溯及既往的效力，过度溯及既往将削弱政策稳定性，不利于法治建设推进。但PPP领域具备特殊性：新发布的政策文件通常是对既有政策的汇总、归纳与强调，而非创设全新规则，该政策延续性特征在禁止新增隐性债务领域表现尤为突出，该特征最终导致新老政策衔接切换过程中产生合规整改争议。

二、PPP存量项目争议的核心成因分析

1.宏观财政约束与支付能力不足：地方财政收支矛盾加剧，土地出让收入下滑，导致原本依赖财政支出的PPP项目出现系统性支付困难。这并非单纯合同违约，而是公共财政能力的客观局限。

2.政策“新老划断”带来的规则真空与冲突：2023年PPP新机制实施，2025年《指导意见》印发。旧文件废止，但存量合同仍具法律效力，造成“合同有效”与“政策受限”的冲突。监管层对存量项目开展“秋后算账”，部分早期合规性存疑的项目面临整改压力，引发重新谈判僵局。

3.项目前期论证不充分与模式异化：早期大量项目由施工企业主导，缺乏运营能力，导致运营期服务产出与付费不匹配；部分项目将无收益的公益项目包装成PPP项目，或设置“保底量”、“固定回报”等违规条款，为后续争议埋下隐患。

4.合同条款不完备与动态调整机制缺失：早期合同对调价机制、风险分担、退出路径约定粗糙，面临宏观经济波动或政策调整时，缺乏合法的再谈判依据，易陷入僵局。

三、PPP存量项目争议解决的路径分析

针对上述争议类型，结合《指导意见》及配套政策要求，可从以下多维度构建争议解决路径：

（一）法律定性

明确法律适用与合同规范化是解决PPP存量项目争议的基础。通过法律定性，精准识别项目合同的属性及性质，厘清相关程序。

首先，应明确适用法律框架以及项目合同的具体约定。在争议解决过程中，需严格依据合同条款和法律规定，确保争议处理的合法性与权威性。其次，应推动合同条款的精细化与规范化，通过完善合同模板和风险防控指引，从源头上减少争议发生的可能性。

（二）加强资金保障

资金保障是解决PPP存量项目争议的核心。根据《指导意见》，地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理，合理确定保障序列，严格执行支出计划，不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动PPP存量项目持续稳健运营。

地方政府要统筹用好中央转移支付资金、地方自有资金，合理用于PPP存量项目建设成本和运营补贴。相关部门和地方政府要结合PPP存量项目实际和经济社会发展需要，将支持PPP存量项目建设和运营纳入增量政策中统筹实施。

（三）多元化争议解决途径

协商谈判机制与多元化争议解决途径是化解PPP存量项目争议的重要手段。根据《指导意见》要求，优先应推动建立政府与社会资本方平等协商、协同推进的工作机制。具体包括：

1.专业团队支撑：组建涵盖财税、法律、工程、经济等领域的专业队伍，同时可委托律师事务所、咨询机构、会计师事务所等第三方机构参与争议调解与评估工作，为争议解决提供专业支撑。

2.开展谈判协商：召开谈判协商会议，及时沟通项目情况、风险隐患和利益诉求，明确主要争议事项。（1）专业律师对项目进行全面尽调，梳理项目合同履约的基础事实，对争议类型、协议性质进行全面评估并出具专项法律意见，精准划分争议边界，明确最优解决路径，从源头规避程序错误导致的权利丧失。（2）通过穿透式成本审查锁定真实投资收益，以客观数据支撑费率调整或补贴重构，避免感性博弈。

3.推广调解与仲裁机制。对于已发生且无法谈判协商的争议，可优先通过调解方式解决，例如委托行业协会、专业调解机构等第三方介入，促成双方达成和解。若调解不成，再依据合同约定提交仲裁或提起诉讼，以案促谈，筑牢权利保障最后防线。