浅谈PPP项目财政预算绩效评价

浅谈PPP项目财政预算绩效评价

张若乔 李琬莹

一、财政预算绩效管理之路

我国预算绩效管理制度随着公共财政框架建立而产生，又伴随着财政改革而不断完善。

自2000年,我国部分地区就开始了绩效评价试点探索,经过二十余年不断发展和完善,确立了全面实施预算绩效管理改革的主要方向和目标。

在全面实施预算绩效管理的大背景下，各地积极探讨绩效评价工作方式，陆续出台相关的制度规程。例如北京市《北京市预算绩效管理办法》、《北京市市级财政支出事前绩效评估管理办法》，上海市《上海市市级预算部门（单位）整体支出绩效管理办法（试行）》、《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》，四川省《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（川委发〔2019〕8号）等，指导具体的预算绩效管理工作。

近年来，围绕加快建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的目标，财政部组织中央部门和地方财政着力深化预算绩效管理改革，绩效管理的广度和深度不断拓展，“政府花钱、讲求绩效”的理念深入人心，“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理机制初步建立。

二、PPP项目财政预算绩效评价

财政部2018年11月8日印发《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》指出要“抓好预算绩效管理的重要环节。预算编制环节突出绩效导向，预算执行环节加强绩效监控，决算环节全面开展绩效评价，强化绩效评价结果刚性约束”。此外，财金〔2019〕10号、财办金〔2017〕92号、财金〔2016〕92号文、财金〔2014〕76号等文件均要求对PPP项目进行绩效评价，建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。2020年3月16日，财政部印发《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》，对PPP项目绩效管理给出了指导性意见。

区别于PPP项目在实施方案、PPP合同中约定的针对项目公司的绩效考核，越来越多的地方政府部门要求对项目实施机构、PPP项目本身、PPP项目的预算资金使用情况等进行绩效评价。

对于PPP项目进行绩效评价，有助于提升设施的建设运营质量和管理水平，提高公共服务供给质量和效率，评价PPP项目财政支出的经济性、效率性和效益性，保障PPP项目各方合法权益，保障PPP项目规范实施、高效运营。

通过制定工作方案、建立合理完善的绩效目标与指标体系、采用针对性的数据收集和调查方法、通过科学的评价方法对绩效目标的实现情况进行综合的评价。力求能够客观、公正、及时的发现目标偏差，用以反馈并及时纠偏，为项目的实施保驾护航。

PPP项目政府方既要在建设期出资项目资本金，同时也需要在运营期向项目公司付费，因此，财政资金的使用效益，是PPP项目实施的重点问题。绩效评价是对项目合作期各年度的财政预算资金使用情况及绩效目标实现情况进行综合评价，评价结果作为实施机构改进预算管理和安排本项目以后年度预算资金的重要依据。通过加强绩效考核，及时纠偏，可以确保项目整体公共服务目标更好地实现，充分响应全面实施预算绩效管理的要求、提高预算编制的精准性、推动优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，使项目真正实现“物有所值”。

鉴于采用PPP模式实施，财政支出绩效评价重点评价以下几个方面：一是项目投资的合理性，主要评价项目投资计价的合理性和合规性，评价项目投资是否符合PPP项目合同、项目可行性研究报告以及初步设计文件等文件的要求，评价项目是否存在投资节约，若投资超过当初预估投资水平的评价其合理性。二是运营维护成本的合理性，主要评价运营维护成本总额和各分项成本是否超过PPP项目合同等文件的规定，核查运营维护成本细项是否与项目前期相关文件对应。三是使用者付费的合理性。评价使用者付费金额是否达到项目前期相关文件约定水平，评价项目公司是否尽责挖掘经营性收益。

三、存在问题及建议

笔者在项目实操中发现现行项目预算绩效评价存在一些问题：绩效理念尚未牢固树立，地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，财政资金出现了低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立，没有形成有效的约束力等。

预算项目支出绩效评价的核心是分析项目在投入-产出过程中的目标与实现结果的偏离程度，同时探讨投入-产出过程中效率情况。围绕着这一核心目标，重点要做好以下几个方面的工作:

1．明确支出绩效评价的重点任务

绩效评价的对象是纳入预算管理的财政资金，项目支出是指为完成特定工作或特定目标而专门安排的财政资金。

PPP项目涉及全过程的绩效评价，因此需要充分考察手续的完备性、财政资金的使用情况、管理制度的建设和执行情况、绩效目标的实现情况。项目前期手续的完备性主要包括绩效目标的设定与部门职责、各级政府的工作重点任务的匹配度、项目工作计划的可操行性、相关立项依据的科学性等；财政资金的使用情况主要是考察财务管理状况、资产管理状况、资产使用和收益情况等；管理制度的建设和执行情况主要关注项目的预算资金计划、项目具体实施过程、成本控制、政府采购、合同管理、质量控制情况等内容。

2．选择合理的绩效评价思路

绩效评价思路对评价过程和结果都有直接的影响，如果评价思路不明确，将导致评价过程和结果的严重偏差。

明确绩效评价对象和范围。绩效评价的对象是被评价项目的预算资金。绩效评价的范围应当包含使用了项目预算资金的全部工作，从工作流程的角度上看，全部工作包括项目决策、项目实施、项目产出和项目效果。

明确绩效评价项目周期。绩效评价需要确定评价时段，明确开始和结束时间。绩效评价的开始和结束时间与项目本身的开始和结束时间不一定重合。

3． 设计适当的绩效评价指标体系

绩效评价指标体系是绩效评价工作的核心内容，绩效评价指标体系要具备可操作性和使用性，要能够全面和真实的反映项目的绩效状况，集中反映资金使用的效益性、经济性、效率性。

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